加快海南旅游建設發展的建議

來源：海南日報     作者：陳曼莉    2011-06-21

　　建設國際旅游島，海南應在科學規劃旅游業空間布局、建立旅游項目領導負責制、加大財政投入、做大做強旅游企業、提升導游服務質量、建設休閑農業與鄉村旅游等方面下大功夫。

　　鄞州旅游業發展的成功經驗

　　鄞州是浙江省寧波市的一個市轄區，經濟發達，GDP和一般預算收入連續三年位居浙江省各縣（市）區第二和第一，2010年分別達到817億元和186億元。鄞州區產業結構以二產為主，占GDP60%以上。但作為三產的旅游業近年來高速發展。作為一個縣級區，有國家4A級旅游區，國家級森林公園、全國農業旅游示范點和省級風景名勝區各一個，星級飯店20多家，其中五星級賓館三家；在建、待評的四星級以上飯店10余家，旅行社7家，其中國際社3家，全國百強社3家。“十一五”期間全區接待游客和旅游總收入年均增長達30%，遠遠高于GDP年均增長13.8%的增長速度。2010年全區共接待旅游總數1096萬人次，實現旅游總收入97.6億元。

　　筆者曾在鄞州掛職，對鄞州旅游業發展做了比較全面的調查研究。他們發展旅游業的主要經驗是:

　　科學布局旅游業發展空間。鄞州區委區政府審時度勢，從經濟社會發展全局，站在戰略性新興產業高度，高起點定位旅游業———將鄞州區建設成為華東地區著名休閑度假旅游目的地，把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。在規劃旅游產業空間布局時，當地充分考慮了各旅游板塊的資源稟賦和特色。

　　建立和完善旅游政策體系。從2008年開始，鄞州區連續4年出臺加快旅游業發展的若干政策。對旅游招徠、品牌提升和重點旅游項目等進行重點扶持和獎勵。

　　強力推進旅游大項目建設。鄞州區建立區四套班子重點旅游項目聯系制度和區重點旅游項目推進聯系會議制度，重點推進重大旅游項目建設。旅游鄉鎮“一把手”牽頭旅游項目前期土地征用、作物賠償、房屋拆遷、居民安置等工作。

　　優化旅游服務環境。鄞州區實行旅游開發區與當地鎮鄉黨政機構合署辦公的新模式，鄉鎮黨政“一把手”同時兼任所在地旅游開發區黨政“一把手”，為消除推諉扯皮、掣肘摩擦，大力推進旅游項目建設提供了組織保障；創新建設導游大平臺，成立浙江省首個區級導游服務中心，采取政府主導、旅行社合股、企業經營、市場化運作的新模式，制定區級導游星級標準，對導游實行星級化管理；加快旅游景區配套的道路、水電、通訊、網絡、安全、衛生、指示牌等建設，建立旅游信息系統，旅游網絡平臺，加快旅游資源信息化，完善重點旅游區塊的配套設施，提高旅游配套服務水平。

　　加快旅游業與休閑農業的高度融合。鄞州區發展鄉村旅游的基本經驗是用景觀的理念經營農業，用旅游的理念建設農村。一是建設新村注重與舊村保護相結合。二是農業產業注重與旅游開發相結合。從果桑種植到采摘游、常年游，灣底村走出了農業產業與旅游開發相結合的“三部曲”。

　　對海南的啟示和政策建議

　　鄞州區旅游發展的經驗有許多方面值得我們學習和借鑒，根據我省建設國際旅游島的實際，筆者提出以下建議。

　　科學規劃我省旅游業發展的空間布局。一是全省旅游業的空間布局主體有陸地和海洋兩大板塊，布局的基礎在于旅游資源的獨特性。在海南島與海洋交匯處，充分利用稀缺的熱帶海灣海岸資源，打造國家濱海休閑度假海岸；在海南島的中部，充分利用熱帶雨林資源，建成全國森林旅游試驗區；依托我省200多萬平方公里海域中的海洋資源，加快布局海洋旅游空間，并納入海洋經濟發展總體布局。二是各市縣應當根據各自在全省旅游空間布局中的定位，合理布局本市縣的旅游空間，并與全省旅游整體布局相銜接。三是旅游空間布局以重大旅游建設項目（旅游區）為載體，通過重大旅游項目的推進，實現旅游空間的規劃與布局。四是旅游空間布局應當與全省經濟社會發展規劃、區域規劃、城鄉建設規劃、土地利用空間規劃、主體功能區規劃等高度契合。

　　建立旅游項目領導負責制，加快推進旅游項目建設。旅游項目大都布局在相關市縣，為了加快項目的推進，建議實行市縣領導旅游項目負責制，市縣四套班子領導負責聯系重大旅游項目的推進，牽頭組織實施旅游項目的規劃、拆遷、安置、補償、建設和竣工，對工作不力，推進項目達不到時間節點要求或質量標準的要進行問責。實行當地黨政“一把手”兼任旅游開發區（項目）黨政“一把手”的領導體制，保障項目的有效推進。

　　加大財政對旅游的投入，建立和完善旅游扶持政策。建議我省各級政府拿出適當財力支持旅游企業發展，重點支持國際旅游島建設。中央每年（5年內）給予海南10個億的資金，支持海南國際旅游島的建設，省和市縣應當相應配套，至少每年拿出不少于10個億的資金，用于旅游法規和政策落實的配套、項目建設（主要是獎勵民間投資）、市場宣傳促銷和行業管理，要科學研究、充分論證旅游支出占地方一般預算支出的恰當比重。

　　規范與整合并舉，做大做強旅游企業。為解決我省旅游業長期存在的旅行社承包掛靠、買賣旅游團隊、“零負團”費運作的頑癥，做大做強做優旅行社，建議對我省旅行社等旅游服務企業實行規范與整合兩手并舉。所謂規范就是依照我省新近出臺的《海南經濟特區旅行社管理規定》，規范旅行社的經營行為，對旅行社買團賣團、低價惡性競爭、不給導游工資等違法行為繼續實行高壓態勢，發現一起嚴厲查處一起，并探索建立旅游市場整治的常態化、法制化、制度化的機制。所謂整合，鼓勵島外有實力的投資者在我省投資設立具有國際化標準的規模大、勢力強、品質優的旅行社，鼓勵島外品牌旅行社對我省旅行社進行兼并、重組、參股和改制，鼓勵本省旅行社之間和旅行社與其他企業之間開展兼并重組，對兼并、重組、改制成功的旅行社，政府給予獎勵。對旅行社提升品牌或獲得國家馳名品牌企業給予重獎。

　　創新建設導游服務大平臺，盡快提升導游服務質量。一是實施《海南經濟特區導游人員管理規定》，依法規范導游從業行為，堅決查處旅行社聘用導游帶團而不給導游發放工資，繳納勞動保險等違法行為。依法規范導游傭金制度，堅決打擊導游私下拿回扣的商業賄賂行為。二是政府建立導游服務公司，加強對導游的服務和管理。旅行社向導游服務公司聘請導游從事旅游服務，應當簽訂合同，支付導游勞動報酬后才能使用導游。三是利用國家在海南試點全國導游資格考試政策和特聘導游制度的契機，大力推進導游管理體制的創新，探索建立導游職稱和等級制度，制定導游星級管理標準，對導游實行星級化管理。四是加大政府投入，建立導游培訓常態化機制，實施導游素質全面提升工程。五是政府對優秀導游、品牌導游實行重獎制度，每年省級和海口三亞都要評選出金牌導游若干名，在新聞媒體上公告他們的先進事跡，并給予重獎。六是建立頂級導游人才制度，對旅行社、旅游服務公司引進國內外頂級導游人才的，政府給予重獎，對引進的頂級導游政府給予特殊津貼，并對其子女入學、家屬安排工作給予政策傾斜。

　　做大做強休閑農業與鄉村旅游，加快旅游業與現代農業的高度融合。一是產業化，做大做強休閑農業與鄉村旅游。我省熱帶特色水果、熱帶植物和花卉全國少有，對島外游客來說是極好的旅游吸引物。在規劃我省熱帶特色現代農業的同時，要規劃好我省熱帶特色旅游農業，熱帶特色農產品本身就是休閑農業、觀光農業的旅游產品，規劃建成一大批集科技、現代、生態、展示于一體的休閑觀光農業基地，如椰子、芒果、菠蘿、香蕉、荔枝、龍眼、咖啡、可可、胡椒和橡膠基地、熱帶香料、花卉基地等。各市縣要依據自己的熱帶特色旅游資源優勢，打造有地域特色的休閑觀光農業基地、特色旅游農產品基地。實施綠色品牌戰略，努力把熱帶特色旅游農產品基地建設成為綠色、環保、安全的新型產業基地和休閑觀光園區。出臺優惠政策，吸引社會資本投資休閑農業。強化農業生產、加工、銷售、休閑、觀光等多功能一體化發展，著力推進休閑農業產業化。二是一體化，推動鄉村旅游與新農村建設攜手并進。樹立“用景觀的理念經營農業、用旅游的理念建設農村”的觀念，把發展“農家樂”、“漁家樂”、“山家樂”等三樂納入新農村建設的整體規劃，因地制宜突出生態旅游型、田園風光型、濱海風情型、文化特色型、民族特色型等五種類型的休閑旅游特色村建設。結合鄉村旅游，加大力度推進新農村建設，實施“環境整治”、“鄉村康莊工程”、垃圾污水處理工程，實現村莊綠化、潔化、亮化與美化。加快推進鄉村旅游的環境資源、人力資源、基礎設施支撐，吸引大批島外游客和市民前往農村旅游觀光、休閑度假。三是規范化，整體推進休閑農業和鄉村旅游發展。把休閑農業與鄉村旅游納入全省旅游發展的整體規劃，實行全省統一規劃、規范管理，整體對外營銷、人員整體培訓，實現農業與旅游業的有機營融合，著力促進休閑農業與鄉村旅游、景區旅游的互動發展。編制《農家樂休閑旅游發展規劃》，制定專門的管理辦法和農家樂的旅游標準，成立農家樂行業協會和鄉村旅游聯盟等自律組織，開展星級評定，建立衛生、安全、環保、消防等聯合監督管理機制。

　　（作者單位：海南省人大財經委員會）