海南南北呼應免稅購物格局成形 游客吸引力增強

來源：     作者：黃蕾    2011-12-23

　　隨著離島免稅政策試點在我省全面實施，海南對游客的吸引力大為增強。圖為12月21日海口美蘭機場免稅店正式開業迎賓。本報記者王凱攝

　　本報記者梁振君 官蕾 高虹

　　12月21日，在距離三亞免稅店開業8個月后，在國際旅游島建設上升為國家戰略兩周年即將到來之際，全國第一家機場離島免稅店——海口美蘭機場免稅店隆重開業。海口免稅店的開業，標志著海南離島免稅政策試點全面實施，海南國際旅游島建設又向前邁進了一步。

　　業內人士認為，海南國際旅游島建設上升為國家戰略，是我國區域發展戰略日趨完善的具體體現。而在國家特別賦予海南國際旅游島建設的各項優惠政策中，離島旅客免稅購物政策無疑是含金量最高、影響最廣泛的政策之一。備受國人關注的離島免稅政策試點從無到有，從正式頒布到在海南全面實施，向世人展示著我國對外開放水平已提升至更高、更深、更廣的層次，展示著我國對外開放的新成果。

　　以三亞、海口免稅店的相繼開業為標志，我省免稅商品經營首次引入競爭機制，免稅店點狀分布格局被打破，南北呼應離島免稅購物格局初步成形。隨著離島免稅政策試點在我省的全面實施，海南對游客的吸引力大為增強。

　　鮮為人知的是，三亞和海口免稅店的順利開業，以及爭取到了中央賦予我省離島免稅品特許經營權，凝聚了黨中央、國務院和有關部委對海南國際旅游島建設的支持和厚愛。此外，在省委、省政府的部署推動下，我省離島免稅購物政策實施協調領導小組成員單位“事不避難、義不逃責”，勇挑重擔、攻堅克難，苦干加巧干，勤勞加智慧爭取支持，最終在“十二五”開局之年進入倒計時刻辦成了這件省內外期盼已久的大喜事。

　　殷切期望

　　忽如一夜春風來。

　　2009年12月31日出臺的《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》(下稱《若干意見》)提出：“由財政部牽頭抓緊研究在海南試行境外旅客購物離境退稅的具體辦法和離島旅客免稅購物政策的可行性，另行上報國務院。”《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》也提出，到2020年國際旅游島初步建成時，海南島將成為一個國際購物中心。

　　如果說《若干意見》的頒布使海南再次挺立在歷史發展潮頭，那么發軔于北京、包括離島免稅政策在內的一個又一個沉甸甸的助推國際旅游島建設之政策的落地、生根、發芽，驅使著國際旅游島政策效應持續發酵。

　　借助國際旅游島建設上升為國家戰略的春風，2010年以來，海南竟如此密集地收到來自黨中央和國務院的“大禮包”：離境退稅政策正式實行；入境海南免簽證國家增加到26個；《海南省游艇管理試行辦法》頒布實施；海南低空空域管理改革試點工作拉開序幕；國際旅游島特色競猜型體育彩票“飛魚”開始試營……

　　一個又一個特別賦予海南的優惠政策，飽含著國家加快海南發展、讓海南在新的起點上繼續擔當改革開放排頭兵的決心和殷切期待。而離島免稅政策，無疑是含金量最高、最受國人關注的一個。

　　事實上，謀科學發展，綻瓊島新顏，黨和國家領導人對海南國際旅游島建設無不寄予殷切期望。

　　胡錦濤總書記始終關注著海南經濟特區的改革開放進程。他曾多次考察海南，對海南改革開放作出許多重要指示，不斷激勵著全省干部群眾銳意創新、真抓實干、加快發展。2011年4月，胡錦濤總書記在海南考察時指出，中央已作出建設海南國際旅游島的重大戰略決策，國際旅游島建設發展規劃也已批準。對海南來說，現在的關鍵是要抓住機遇、狠抓落實。

　　2009年4月，溫家寶總理視察海南時明確提出，海南國際旅游島要建成國際購物中心，讓中外游客能夠在這里更好地享受購物樂趣。這為海南國際旅游島建設指出了明確的發展方向。

　　不難看出，推進海南國際旅游島建設發展，是黨中央、國務院從我國改革開放和現代化建設全局出發作出的一項重大戰略決策。扎實推進海南國際旅游島建設，對于充分發揮海南區位和資源優勢，充分發揮經濟特區改革開放的排頭兵作用，實現海南科學發展、和諧發展，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

　　2011年10月12日，省委書記羅保銘在全省領導干部大會上指出，建設國際旅游島戰略是在總結海南建省辦經濟特區20多年來的經驗教訓基礎上，幾屆省委、省政府和全省人民經過堅持不懈的努力探索形成的，既充分發揮了海南的生態環境、區位、資源等方面的獨特優勢，又完全符合中央轉變經濟發展方式、調整經濟結構的要求，是科學發展觀在海南的具體實踐。

　　可以說，建設國際旅游島，既是國家戰略，也是符合海南省情的科學發展之路。

　　海南，正滿懷信心期待“千樹萬樹梨花開”。

　　摸著石頭過河

　　海南國際旅游島建設無現成經驗可循，“摸石頭過河”是她前行的主要方式。與波瀾壯闊的改革開放大歷史進程相同的，是全省上下同心同德、搶抓機遇、只爭朝夕、敢于擔當的精神。海口免稅店的成功開業和我省離島免稅品特許經營權的獲批，某種程度上彰顯出此種精神。

　　今年4月20日，三亞免稅店正式開業，海南由此成為全世界繼韓國濟州島、日本沖繩島和中國臺灣澎湖島后，第四個實施離島免稅政策的島嶼。

　　從2009年初我省正式向國務院提出政策申請到政策正式發布，前后歷時兩年多。在省委、省政府的堅強領導下，全省各部門通力合作，做了大量艱苦細致的工作，在政策研究制定和試點實施準備的過程中，充滿了鮮為人知的復雜與艱辛。

　　回想起兩年多的歷程，海口海關關長李藍雪感慨：“離島免稅政策世界少有，境內首創，從無到有，體現了‘先行先試’的內涵，必須要有敢為人先、勇于擔當、大膽創新的精神。”

　　省財政廳副廳長呂勇說，離境退稅是國際上一種通行做法，數十個國家已經實施，無論經驗或具體做法都比較成熟，有大量現成的經驗可借鑒;而離島免稅政策可供參考的經驗很少，國際上也在摸索之中。因此，在國務院支持海南建設國際旅游島的《若干意見》中，首先同意了離境退稅政策，對力度和影響更大的離島免稅政策則要求制定可行性研究報告，進一步研究。

　　今年以來，離境退稅政策的實施提高了海南作為國際旅游島在國際上的影響力，擴大了我國特別是海南旅游產品的國際知名度，吸引更多的外國游客到海南觀光購物。同時海南實施這一政策也為完善我國出口退稅制度提供了寶貴的實踐經驗。

　　較之離境退稅，國人翹首以盼的是離島免稅政策試點的早日實施。

　　為使這項重大的戰略決策及早實施，我省專門成立了離島旅客免稅購物政策課題研究小組，經過深入進行調研，認真征求有關部門意見，形成了《海南實行境內旅客離島免稅購物政策的分析》、《關于島內進口貨物稅收減免問題的分析》、《鼓勵旅游購物稅收政策的國際慣例》、《國人免稅的國際通行做法》四個專題報告，在此基礎上形成了總報告。

　　2009年八九月間，國家相關部委和海南財政、國稅、海關等有關部門，聯合對日本沖繩島、韓國濟州島等地進行實地考察，并通過對國外已有經驗的研究，結合國內對退免稅問題的研究成果，從更加貼近實踐的角度，進一步形成了關于海南離島免稅政策的可行性研究報告。

　　這份由財政部門牽頭、融合了各相關單位智慧的報告，繼承了此前的研究成果，不但就政策利弊、效果、措施、對財政的影響等進行了深入分析，還充分考慮了實施中可能出現的問題和應對措施，并指出海南目前已具有在國內率先實施離島免稅的獨特優勢和條件，有理有據，極具說服力。“在海南實施離島免稅政策總體上看利大于弊，在政策設計及操作層面，具備開展試點工作的可行性。”呂勇說。

　　今年2月11日，海關總署與海南省人民政府簽署《共同推進海南國際旅游島建設合作備忘錄》。

　　3月23日、24日，財政部、海關總署先后發布《關于開展海南離島旅客免稅購物政策試點的公告》、《中華人民共和國海關對海南省離島旅客免稅購物監管暫行辦法》。

　　在海關總署的直接指導下，海口海關組織研發離島免稅海關監管系統和第三方公共服務信息平臺。在經歷了一次又一次推倒、重來之后，今年4月14日，海關監管系統一舉通過了國家四部委檢查組的考核。海口海關副關長陳智鋒說：“這套系統得到四部委檢查組的肯定，就像是通過了一次‘大考’，說明海關對離島免稅業務的監管理念、系統設計理念完全符合國家對這項政策試點實施的各項要求。”

　　4月20日，三亞免稅店正式開業。截至今年11月底，三亞免稅店共實現營業收入8億多元，累計購物人數40.64萬人，成為堪與南山、天涯海角比肩的“萬人景區”。

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　　量身定做

　　三亞店的成功開業運營，激勵著省離島免稅購物協調領導小組成員單位以一天也不耽誤的精神，一頭扎進加快推進海口店開業的有關工作。

　　據介紹，海口店開業須抓好四個關鍵環節，一是選擇和明確經營主體(誰來開店)，二是力促國家部委盡快出臺免稅店管理辦法(如何開店)，三是選址和建店資質申請(在哪兒開店)，四是協調解決香化產品檢驗檢疫問題(開店有主打商品銷售)。

　　為了讓海口免稅店早日開業，在省委常委、宣傳部長、副省長譚力的帶領下，領導小組及辦公室只爭朝夕、積極工作、堅持不懈、全力以赴推進各項準備工作。

　　呂勇說，之前我們對海口店開業的難度有所預見，在國務院批復同意的財政部等四部委聯合上報的離島免稅政策可行性報告中，我省反復要求寫入“積極探索在現行管理模式下引入競爭機制建設和經營免稅店”，并在財政部等部委制定的離島免稅政策實施方案中一再堅持寫入“在海南具有離島機場條件的海口、三亞兩地各開設一家離島免稅店進行試點”等內容，以期為今后開展工作預設條件、鋪平道路。

　　事實證明這些先行確定的內容在海口免稅店推進過程中確實發揮了相當大的作用，但因競爭機制的引入涉及到免稅品特許經營權審批、免稅店管理辦法制定以及海口店建店資質審批等核心問題遲遲懸而未決，導致海口店推進之艱難復雜程度遠遠超出預期。

　　而海口店推進之艱難復雜程度之所以遠遠超出預期，主要是：多項相關政策需要突破和創新;各方統一認識的過程曲折漫長等。

　　據介紹，由于海口免稅店是國內第一家由地方省屬國有企業主導經營的離島免稅店，涉及財政、稅收、海關、免稅品經營、質量檢驗檢疫等多項國家層面政策的重大突破和創新。如賦予我省特許經營權需要突破2000年經國務院批準財政部、海關總署、國家稅務局、國家旅游局制定的有關免稅品特許經營“四統一”原則(即國家統一經營、統一組織進貨、統一制定零售價格、統一制定管理規定)，同時離島免稅特許經營權不同于過去離境免稅特許經營權，屬于全新的政策性突破;免稅品報檢和上架銷售，需要突破現行一般進口貿易中香化產品行政許可及免稅品檢驗檢疫政策;建店資質審批需要突破傳統免稅店經營管理模式重新進行設計等等。

　　呂勇說，正因為這些重大政策突破特別是要突破免稅品特許經營“四統一”原則，所以國家必須為海南離島免稅政策試點量身定制一套特殊的離島免稅店管理辦法。

　　此外，海口免稅店開業審批涉及到財政部、海關總署、國稅總局、商務部、國家質檢總局、國家食藥局等國家部委的諸多司局，此外還涉及中免公司、海航集團、海南國際旅游島開發建設有限公司等企業利益訴求，關系錯綜復雜，往往牽一發而動全身。

　　譚力說，離島免稅政策涉及很多現行政策的突破，在免稅店的管理部門確定上，在銷售商品的監管辦法上，現行的法律法規均無章可循，必須從財政、稅收、海關、免稅品經營、質量檢驗檢疫等多個層面進行政策體系再造，具有很強的獨特性和創新性，需要開展廣泛的調查研究、梳理政策要點以及與現行政策銜接，需要時間統一認識、研究對策。

　　據透露，離島免稅政策從出臺到三亞店開業，須經國務院兩次審批(可行性研究報告和實施方案)，而海口店還需國務院分別3次審批3個文件，包括海南省設立免稅品有限公司(下稱海免公司)并賦予特許經營權、免稅店管理辦法和海口店建店申請審批。還有，國務院辦公廳要求相關部委制定有關進口免稅品檢驗檢疫政策等文件。這些文件簽批環節甚多，如免稅店管理辦法起草及會簽環節包括財政部4個司、商務部5個司、海關總署3個司、國家稅務總局4個司;香化產品檢驗檢疫辦法起草及會簽環節包括國家質檢總局3個司、國家食藥局3個司，等等。

　　“我省作為下級部門溝通協調上級部門，既要適當表達訴求、努力爭取切身利益，又要拿捏平衡諸多部門諸多司局的管理權益，溝通協調工作難度之大可想而知。”呂勇說。

　　盡管前行的道路充滿未知數，但國務院辦公廳、財政部、商務部、海關總署、國家稅務總局、國家質監局、國家食品藥品監督管理局等國家部委從關心支持國際旅游島建設的前提出發，有政策依據的找出政策依據，沒有政策依據的，則與時俱進，創造條件。在國家有關部委解放思想和大力支持下，海南離島免稅政策試點最終得以全面實施。

　　“國家部委借鑒國外經驗，結合海南實際，專門為離島免稅政策量身定做了一套專用的管理辦法、管理系統、管理方式，在很多關鍵政策上給予海南實實在在的支持，為此付出了艱苦的勞動，非常不易。”譚力感慨道。

　　上下合力

　　離島免稅政策是我省最急切盼望落實的核心政策之一。省委、省政府主要領導高度重視，省委書記羅保銘，省委副書記、代省長蔣定之多次過問、聽取匯報，作出批示，在重大問題、關鍵節點上，親自拍板并出面溝通協調，為政策落實起到了關鍵作用。譚力親自帶隊赴京、接見來訪以及電話溝通達近100次之多。成員單位主要負責人也多次專程赴京溝通，加快了工作進程。領導小組辦公室相關同志基本上是平均每月至少去3次北京，最多的一個月去了5次北京。近一年來，省協調領導小組辦公室起草的相關文件就有100多份，約十幾萬字。

　　“我們只有一個目的，那就是為了海南的發展，讓廣大游客享受到更大的便利。”省國稅局局長林明鵲說，該局專門成立政策研究小組，對退免稅政策的可行性進行分析論證，并起草了《海南省人民政府關于創建國際旅游島實施旅客購物退稅免稅政策的函》(代擬稿)，還多次進京向國家稅務總局匯報、溝通，并將草擬的政策實施方案、管理辦法、系統開發設計方案等研究成果提交國家稅務總局等國家部委，以供決策參考。

　　根據省離島退免稅政策實施協調領導小組確定的工作時間表，商務廳積極協助和配合國家商務部，在時間緊、工作任務繁重的情況下，會同財政部等有關部委及時、順利地完成了離島免稅購物相關政策的制定和管理辦法的出臺工作。在此項工作的推進過程中，商務廳積極協調商務部，從商務工作角度出發，對離島免稅相關管理辦法和具體實施方案提出了一些具體的建議和意見，以更加有利于我省順利開展離島免稅工作。

　　“譬如，我們通過商務部積極協調財政部等部委，按照WTO規則和我國加入世貿組織的有關承諾，提出修改《海南離島旅客免稅購物商店管理暫行辦法(征求意見稿)》中不符合WTO規則和我國加入世貿組織的有關承諾的相關表述的建議，最終獲得國務院采納和批準。這也為海免公司下一步與不同經營主體開展不同形式的合作奠定了良好的基礎。”省商務廳廳長葉章和說。

　　對于海口免稅店的開業和中央賦予我省離島免稅品特許經營權，海口海關副關長陳智鋒用“來之不易”、“非常珍貴”來形容。

　　根據國務院和有關部委的要求，海口海關一方面要配合有關部委在審批過程中的相關調研工作，另一方面要研究如何才能實施好這一政策，同時研究用什么方式進行監管，以實現既要高效運作，又要嚴密監管，讓旅客購物快捷便利的目標。

　　為推進海口店的籌備工作，海口海關做了大量艱苦的工作。據介紹，離島免稅監管信息系統必須滿足旅客按照“4限”標準和要求分別在三亞、海口兩家免稅店購買免稅品，要求系統數據跨店跨區傳輸更加快捷和穩定可靠。為此，在海關總署支持下，海口海關組織協調全國海關技術骨干來瓊集中工作70余天，對海關監管信息系統進行升級改造，實現旅客1次離島多店購物的系統監管功能，同時調整公共服務平臺數據交換機制及網絡架構，增加存儲設備，增強即時查詢功能，提高系統的可靠性和穩定性。

　　海口海關技術處科長劉聞一全程參與了海關監管信息系統的升級改造，他形象地將這次升級改造比喻為“開著汽車換輪胎”。他說，為保證三亞市內免稅店正常營業，技術人員每天晚上都要等到三亞免稅店停止營業以及三亞、海口機場航班全部離港之后，才能進行程序安裝、數據核查、系統聯調測試等工作，經常一干就是通宵，有時白天還要接著對晚上測試發現的問題進行修改完善。經歷了這樣一次又一次錘煉，目前海關監管信息系統已滿足三亞、海口兩家免稅店同時在線運作的功能，保證了系統數據跨店跨區傳輸安全穩定的要求，保障了離島旅客購物方便快捷的需求，為海口離島免稅店的開業奠定了基礎。

　　為使國家相關部委對海口店建店申請文件在最短時間內復函，我省財政、商務、海關、國稅派專人在北京跟蹤辦理文件，兩天時間內就會簽了四個部委、十幾個司局，直至正式文件印發。對此，財政部有關負責人驚嘆：“你們這個文件的辦理速度創造了奇跡。”

　　除卻上述部門，包括檢驗檢疫、食品藥品監督、旅游、宣傳在內的多個相關部門通力合作，海口店的推進工作才會如此卓有成效，并獲得中央賦予我省離島免稅品特許經營權。

　　對于省協調領導小組及成員單位的艱辛付出，羅保銘給予高度評價：在譚力副省長的帶領下，領導小組成員單位做了大量艱苦細致的工作，付出了巨大的努力，成功爭取了配套政策獲批，打了一場漂亮的攻堅戰。

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　　使命與愿景

　　對于海口店開業的愿景，人們沒有理由不充滿期待。

　　2011年12月1日，羅保銘在海口美蘭機場調研海口離島免稅店開業籌備情況時就指出，在三亞免稅店成功開業之后，建設海口美蘭機場免稅店，將形成海南南北相呼應的離島免稅購物格局，使離島免稅政策更為完善、覆蓋面更廣，離島旅客購物更加方便。

　　據悉，當前國際上發達的旅游目的地都將豐富和提升旅游購物擺在重要位置。在歐美發達國家，旅游購物占旅游總支出70%，而我國不足30%。作為旅游大省的海南，旅游購物方面的劣勢尤為突出。來自中國國旅的一份調研報告顯示：目前全國主要旅游城市人均購物已經超過200元，海南目前僅為114元，大大低于全國平均水平。而與海南相距不遠的沖繩島和濟州島，人均購物消費已逾500美元。

　　我國正由旅游大國向旅游強國邁進。在這個過程中，沒有豐富、吸引游客的旅游商品，旅游產業的收益就不能快速提高。肩負著“中國度假旅游試驗田”的使命，海南有責任為中國旅游業探索新的發展模式。

　　去年6月8日，具有基本藍圖和行動綱領意義的《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》獲國家發改委正式批復。這份長達3.9萬字的《規劃綱要》，涵蓋了海南未來10年的中長期規劃。《規劃綱要》勾勒出這樣的圖景：“到2020年國際旅游島初步建成時，海南島將成為一個國際購物中心。”

　　按照《規劃綱要》起草小組負責人鄧小剛的理解，國際購物中心建設將分為3個層次進行：一是針對特定人群的免稅購物店，如外國游客購物退稅，國人離島購物退稅等;二是大型的品牌折扣店，如奧特萊斯(Outlets)等;三是傳統百貨公司、專賣店、網店改造升級等其他的零售業態。

　　東風好作陽和使，逢草逢花報發生。在國家關懷、部委支持、全省推動下，海南離島免稅政策由紙上規劃一步步落到地上。從“離境退稅”到“離島免稅”，海南旅游購物優惠政策創新實現“兩級跳”。至此，海南已基本完成了國務院《若干意見》中的要求：“開展離境退稅試點”和“探索離島免稅政策可行性”，實現了旅游購物退免稅政策的“兩級跳”。

　　在業內人士看來，離島免稅政策不僅僅是旅游購物，更重要的是推動海南加快轉變經濟發展方式、增強海南旅游的吸引力，推動海南經濟社會全面發展。就旅游而言，它不僅有利于擴大旅客購物規模、提高旅游購物檔次和人均消費增長，更重要的是改善海南旅游環境，帶動游客數量，促進旅游業轉型升級和體制創新，推動以旅游業為龍頭的現代服務業發展;就生態而言，它對保持和發揮海南的生態資源優勢，支持海南綠色和可持續發展，促進海南旅游要素國際化，提升海南旅游業的國際競爭力都具有重要意義。從這個意義上說，實施離島免稅政策是海南國際旅游島建設邁出的實質性一步。

　　同時，海南作為我國旅游業改革創新的試驗區，離島免稅政策又是我國繼續實施對外開放的一項重大嘗試和重要創新。

　　“離島免稅政策是我國政府在奢侈品進口管理政策上的一次飛躍，對于海南來講也是零的突破，對于世界和中國經濟發展有著重要的意義。”中國對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院院長趙忠秀表示，從國際層面上來看，海南離島免稅政策將是中國推動整個東亞以及東南亞地區區域經濟發展的又一個有力的舉措;從國家層面上來看，這將大幅度降低我國零售企業的運營費用，促進高端零售業健康穩定發展，進一步優化奢侈品市場的商業形態;從消費者層面來看，稅收的減免將更好地滿足日益富裕的中國人旺盛的高端消費需求，實現藏富于民;從區域發展層面來看，將對我國唯一熱帶島嶼省份發展國際旅游業提供強有力的支撐，凸顯海南國際旅游島的定位，增強海南島旅游業在購物旅游方面的競爭力。

　　看似尋常最奇崛，成如容易卻艱辛。

　　羅保銘指出，離島免稅政策在全省的試點實施剛剛起步，前面依然關山重重。當前和今后較長一個時期，擺在我們面前的主要任務就是，撲下身子，埋頭苦干，把特殊政策優勢持續轉化為強大的現實生產力。

　　正如譚力所言：“離島免稅政策并非國際慣例，在國際上無過多的經驗可循。我省將通過試點積累經驗，完善措施，準確分析政策效應，堅定不移地吸收和借鑒國外的成功經驗，爭取進一步加大對外開放的力度。”

　　譚力指出：“從某種意義上講，落實政策與爭取政策同等重要。好的政策如果落實無方，必然難以收到好的結果，就是一般性政策因為落實有力，不僅會取得好的結果，甚至超過預期效應，并衍生出更多的新政策。”

　　對于三亞、海口免稅店開業后的海南發展愿景，全省上下無不充滿期待：兩個免稅店的開業將對海南經濟發展起到積極的推進作用，海口、三亞旅游業等多種業態也將從中受益匪淺。“動車的開通和離島免稅購物形成南北呼應格局，將進一步驅使海南國際旅游島建設的熱度效應持續升溫。”譚力說。

　　風好正揚帆，破浪長有時。未來10年是海南崛起、實現強省之夢的戰略機遇期，肩負著海南國際旅游島建設國家戰略的“海南號”，正在改革開放的大潮中破浪前行!(本報海口12月22日訊)