海南實踐是《旅游法》支撐 立法調研組五下海南

來源：     作者：黃蕾    2013-04-27

　　【核心提示】

　　4月25日，醞釀了30多年的《中華人民共和國旅游法》，終獲全國人大常委會表決通過，成為我國首部旅游行業法律。將于今年10月1日起實施的《旅游法》，不但對當下最受關注的零負團費、景區門票隨意漲價、導游工資等熱點、敏感問題做出詳細規定，還對旅游消費者的權益保護等問題進行了明確，在社會各界引發強烈關注。

　　《旅游法》出臺 “潛規則”出局

　　海南旅游拒絕“游在囧途”

　　■ 本報記者 楊春虹

　　4月25日，十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》，這是中國首部旅游行業法律。

　　今天下午，國家旅游局副局長杜一力特意給省長助理、省旅游委主任陸志遠發來致謝短信：海南的實踐之樣板和多次接待調研，是此法形成的重要支撐。真誠致謝!

　　“《旅游法》的出臺恰逢其時，對旅游全行業來說都將發揮巨大的精神助力。”陸志遠坦言，作為中國旅游業改革創新的試驗區，《旅游法》的出臺對海南更有著特殊的意義，今年是海南旅游市場整治年，我省將更好地依法整治和規范旅游市場，推動海南旅游又好又快發展。

　　立法調研組五下海南

　　海南實踐是《旅游法》重要支撐

　　昨天獲得通過的《旅游法》，被業界稱之為“三十年磨一劍”。早在1982年，國務院有關部門就著手起草旅游法。1988年，旅游法曾被列入七屆全國人大常委會立法規劃和國務院立法計劃。然而，對于還處于起步階段的中國旅游業，當時的社會各界對立法涉及的一些重點問題認識有不少爭議，草案未能提請審議。

　　那一年，海南剛剛建省辦經濟特區。盡管早在1986年，國務院就在全國旅游工作會議上將海南列為全國7個重點旅游區之一，但直至1996年，省委、省政府確立“一省兩地”產業發展方針，旅游業才成為海南重點發展的龍頭產業。

　　憑借著中國唯一熱帶島嶼省份的優勢，海南旅游業成為中國旅游發展的風向標和窗口，在領跑中國旅游業的同時，各種矛盾和困擾也在海南體現得尤其明顯。

　　如何解決這些矛盾和困擾?擁有大特區立法優勢的海南開始嘗試通過旅游立法來推動旅游業向前發展：1995年，海南出臺國內第一部地方旅游條例《旅游管理條例》;中國加入WTO后，借鑒世界許多旅游發達國家的經驗和做法，海南省人大常委會將《旅游管理條例》修訂為《海南旅游條例》。2002年3月1日正式實施的這部條例當時內容極具前瞻性，許多規定都是國內首次提出，如

　　“外省市旅游企業可直接組團到本省進行旅游活動，與本省旅行社享有同等待遇”，這一規定徹底打破了我國旅游業實行地接的傳統做法。

　　“但是，由于旅游是一個跨部門、跨行業、跨地區的綜合性行業，海南制定實施的這些旅游法規，在面對跨區出現的糾紛、矛盾時，往往很難發揮出效果。”省旅游協會秘書長王健生坦言，海南作為一個以地接為主的旅游目的地，出現的不少問題、矛盾往往與客源地市場密不可分，此時，海南的地方法規效應就很難顯現。

　　但海南在旅游立法方面的步伐卻沒有放慢。2011年，我省集中出臺《海南國際旅游島建設發展條例》《海南經濟特區旅行社管理規定》《海南經濟特區導游人員管理規定》《海南經濟特區旅游景區景點管理規定》和《海南經濟特區旅游價格管理規定》等5部旅游法規;2012年，省人大常委會又通過《海南經濟特區旅館業管理規定》《海南經濟特區旅游客運管理若干規定》兩項涉及旅游住、行等關鍵環節的旅游法規，在全國率先將旅館業、旅游客運管理等納入法規管理軌道。

　　“作為中國旅游業改革創新的試驗區，海南的這些嘗試和實踐，是非常有益也是很有價值的。”陸志遠說，在《旅游法》起草階段，國家相關部門5次組織赴海南調研，調研內容從組織架構到市場監管、旅游規劃等多個方面。

　　去年底，全國人大又專程赴海南，分別在三亞、海口舉行了3次《旅游法》立法調研座談會，重點了解省旅游委的主要職能及運作機制;組織有關部門進行綜合執法情況;對景區、購物場所等的價格監管情況;對治理零負團費等規范旅游市場秩序問題的建議……不但聽取政府相關部門的匯報，更廣泛聽取我省旅游經營者和從業人員對旅游法(草案)的意見和建議。

　　“我是實話實說，提了意見也發了牢騷!”一名曾參加調研座談會的海南導游坦言，比如“零負團費”的整治，其實就包含了國人的消費心態、中國人情社會的現狀等多方面問題，絕非旅行社或導游單方面的原因造成的。

　　海南在全國率先成立“海南省旅游發展委員會”，并將其列入政府組成部門的做法得到認可。全國人大財經委副主任委員尹中卿坦言，旅游的管理體制就是一個重大難點問題。旅游產業涉及到吃、住、行、游、購、娛六大環節，涉及20多個部委，涉及110多個產業。但同時旅游法不僅屬于晚到立法，國家旅游局在國務院序列中也僅屬于副部級單位，這樣的管理體制面臨著一個“小馬拉大車”的問題。

　　在詳細了解海南省旅游委主要職能、運作機制，并充分征求各方面意見后，頒布的《旅游法》明確規定：對中央機關、國務院序列的，要成立旅游綜合協調機制;對于縣級以上地方人民政府，要求加強組織領導，明確相關的部門和機構。

　　《旅游法》出臺恰逢其時

　　海南將依法治旅游亂象

　　對于廣大游客而言，《旅游法》的最大亮點是：規范零負團費、景區門票上漲必須提前6個月公示。

　　“旅游業作為現代服務業的龍頭，已經成為國家和地方轉變經濟發展方式、調整經濟結構、實現科學發展的必由之路，但旅游業要成為國民經濟戰略性支柱產業的同時，還要成為讓人民群眾更加滿意的現代服務業!”陸志遠坦言，旅游業的兩大目標缺一不可。《旅游法》的出臺，為旅游業規范、有序、健康發展提供了重要法制保障。

　　對于正在推進中的海南旅游市場整治行動，《旅游法》的出臺，就如同是一場及時雨。

　　“對現在普遍存在的旅行社掛靠、部門承包經營，《旅游法》30條就明確：旅行社不得出租、出借旅行社業務經營許可證，并制定了相應的處罰措施。”今天中午，帶隊在三亞進行了半個多月市場檢查的省旅游委副主任陳鐵軍回到?？冢@些天他一直在思考如何解決檢查中發現的一些普遍存在的問題，如零負團費、導游買團、小景區通過高票價為旅行社提供“填坑”土壤等。

　　“我在《旅游法》中都找到了答案!”陳鐵軍把這些規定一條條列出來——如第35條規定：旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，明確提出了“零負團費”屬于違法行為;第38條規定：旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用……爭論多時均無結果的導游勞資問題，在《旅游法》中以這樣的方式被明確下來;第43條規定：景區價格上漲需征求旅游者、經營者和有關方面的意見……

　　陳鐵軍在帶隊檢查中發現，一些品質不高的小景區，甚至只是A級景區標準，但定價卻與那些知名的5A級景區相差不多，也高達百余元。但在實際經營中，導游按市場價向游客收了錢，但僅需付給這樣的小景區10元左右。

　　這樣的行為在市場長期存在，很多旅行社、導游、景區經營者都認為：這是正常的回傭。但在《旅游法》的第51條中，這樣的行為被明確界定為：賄賂!

　　“甚至一度有人認為，要對大景區進行價格監管，但對小景區應該放開!”省旅游協會旅游景區分會副會長代國夫認為，5A級、4A級景區往往會考慮品牌形象，很注重市場反響;反而是一些投資額較小的小景區，拉高定價給予旅行社提供“填坑”土壤。

　　“景區價格屬于市場行為，應給予景區定價權;但景區與旅行社之前如何實施優惠價格，政府應當出面制定相應的規則。代國夫認為，由于海南旅行社的強勢地位，景區很難取得平等對話權，由政府出面更可以體現公平、公正。與旅行社之間的關系也是海口市旅游景區協會會長尚曉所顧慮的，尚曉坦言，很多景區在制定價格時，都會考慮到旅行社的需求，希望政府相關部門在實施《旅游法》的過程中，能夠對此進行相應的管理。

　　對于“填坑”行為，《旅游法》不止一處進行了約束。陳鐵軍說，這些集中體現在第35條對旅游社經營者的“不得”的規定：不得以不合理的低價招徠、誘導、欺騙旅游者;不得指定具體的消費場所，不得強迫購物，不得安排另行付費旅游項目。同時，該法對導游和領隊也提出“三不得”，對其他的經營者提出一個“不得”的禁止。

　　陳鐵軍說，這一系列的“不得”，嚴禁了“填坑”行為，明確了通過強迫購物等途徑獲取利益這些經營行為的非法性;同時從旅游經營活動的全鏈條和各環節明確了市場規則和行為規范。

　　“在海南的每一次市場整治中，對導游的管理都是爭論不休的話題，很多問題都以導游沒有工資不得不如此做而不了了之。”王健生注意到，此次《旅游法》明確規定，要取得導游證不僅需要考試成績合格，還需要與旅行社簽訂勞動合同，或是在相應的旅游行業組織注冊;同時，禁止旅行社向導游收取任何費用，導游和領隊也不得收取游客小費。“導游的服務費用被明確要求要在包價旅游合同中載明。”王健生說，這從導游的歸屬、收入來源等明確了導游的管理。

　　《旅游法》嚴禁“潛規則”

　　海南業界下決心祛“頑疾”

　　習慣了零負團費這種經營模式的旅行社，其實已經陷入了泥潭中。”省旅游協會旅行社分會會長房新海從多年的工作中得出的結論是：討論找不出出路，大家不是罵政府，就是罵企業，都說要轉型，必須要轉型，但都不愿意帶頭走出亂象。

　　“《旅游法》的出臺太及時了，一方面可以督促企業轉型;一方面能夠通過依法監管創造一個好的旅游市場環境。”房新海坦誠，在旅行社老總們的內部會議上，大家都在抱怨“零負團費”，但走出會場，又陷入那樣的怪圈了。但每年旅行社老總們組織出國考察時，無論是去歐洲、美國還是南非，大家都會選擇高品質的旅行團。“我們心里太清楚，天下沒有免費的午餐!”房新海說，那些報1000多元海南五天四晚的游客，其實最后花出去的錢并不會少，甚至更多!

　　作為接觸游客的導游，蔡曉明覺得，消費者的不成熟也是造成如今這一市場格局的原因之一，甚至是主要原因。“消費者的教育也是一個話題，需要把契約型社會的精神深入到每一個人心中。”蔡曉明說，由于消費者的不成熟，價格成為中國各行業一個普遍的競爭砝碼，很多游客甚至明知道自己交的團費不夠旅游費用，但依然抱著賭一把的心態，去參加那些低價團。

　　“過去大家都這樣做，稱為‘潛規則’，但《旅游法》一實施，這些行為就明顯違法了。”今天下午，王健生在逐條研究后發現，其中的大部分被禁止行為，其實就是目前旅行社的常規操作模式。“如果不趁這5個月好好梳理、學習，一旦法律正式實施，面臨的就將是違法!”王健生舉例，過去談到“零負團費”，大家會說國內都這樣做，這是個行規了，但現在不同了，現在需要付出的是違法的代價。

　　對于旅游界不少人抱著的觀望和懷疑態度，房新海卻是信心滿滿：“當初查酒駕時，誰相信這件事能成?，F在再看看，沒有管不好的事!”他希望同行能夠順利度過轉型期，重新找回做旅游的樂趣。“私下里，我們都說沒有零負團費，真好。但面對市場，我們又擔心：誰自覺，誰丟市場。”過去幾年，房新海和同行們面臨著這樣的糾結。

　　“現在不同了，《旅游法》要求大家不得不去面對這個轉型。”房新海坦言，改變一種壞習慣，改變一種不誠信的商業模式雖然會有些“痛”，但前景是光明的，“希望政府加大普法力度，讓《旅游法》深入到每個游客、每個從業者;同時希望執法部門公平、公正，讓自覺遵守法律法規的經營者受到保護，獲得收益。”

　　(本報?？?月26日訊)