南海網獨家專訪：《海南省旅游條例》執筆人解讀新法規

來源：南海網     作者：黃蕾    2015-05-15

　　《海南省旅游條例》(以下簡稱新《條例》)自2014年11月1日實施以來，已經有半年多的時間。這部歷時約1年，備受旅游業界關注的新《條例》，有哪些亮點？在起草過程中，為適應國家對旅游業的發展定位和要求，新《條例》創新提出了哪些旅游業的發展理念？帶著這些問題，記者采訪了海南省旅游委政策法規處副調研員符英，作為新《條例》的執筆者之一，她為網友們做了一番詳細解讀。

　　記者：新《條例》頒布施行半年多了，作為《條例》的執筆者之一，您現在的心態是怎樣的？

　　符英：2014年11月1日，我省新修訂通過的旅游綜合地方性法規《海南省旅游條例》（以下簡稱《條例》）正式施行，頒布施行至今已有半年的時間。作為《條例》的執筆者之一，我為能有幸參加《條例》此次的修訂感到由衷高興。《條例》的修訂歷時約1年，其間共經過6次征求意見、7次部門協商討論、近30次修改、2次省政府專題會議審議和1次省政府常務會議審議，2次省人大常委會會議審議，省人大常委會最終于2014年9月26日審議通過，并于2014年11月1日起施行。《條例》作為我省的一部旅游“基本法”，與旅行社、導游、景區景點、旅游價格、旅游客運、旅館業、旅游安全等單行旅游法規、規章一起構成了海南旅游法規體系的基本框架，為促進海南旅游業健康可持續發展，全面推進依法興旅、依法治旅，加快推進海南國際旅游島建設提供有力的法制保障。

　　記者：新《條例》內容豐富全面，您能不能抽絲剝繭概括一下要點？

　　符英：為適應我省旅游業快速發展的新形勢，貫徹落實《旅游法》、國務院和省委深化旅游業改革和發展的新要求，《條例》堅持問題導向，聚焦我省旅游業發展中的重點、難點和焦點，對原《條例》進行了全面修訂。修訂之后的《條例》立法精神更加科學，結構體例更加完善，內容更加全面豐富。下面簡單介紹一下要點：

　?。ㄒ唬┲ν晟坡糜喂芾眢w制機制。旅游管理體制機制的改革完善事關我省旅游業發展前途和大局?！秶鴦赵宏P于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》（國發〔2009〕44號，以下簡稱國發44號文）賦予我省旅游業改革創新實驗區的戰略定位，我們應該積極探索，好好利用起來。為適應我省旅游業改革發展的需要，《條例》首次對完善我省旅游管理體制機制做了規定。

　　1.確立了旅游綜合協調機制。旅游業是綜合性產業，涉及面廣。隨著我省旅游業的快速發展，客觀上要求政府建立健全綜合協調的旅游管理體制機制，以增強對旅游業資源整合、統籌協調和引領發展的能力。為此《條例》在第一章“總則”中明確要求，縣級以上人民政府應當加強對旅游業發展的組織和領導，建立健全旅游業發展綜合協調機制，加強對本行政區域的旅游業發展和監督管理的統籌協調。

　　2.確立了旅游綜合執法體制。旅游業關聯度高，決定了其監管對象和旅游監管涉及部門多的特點。尤其是隨著旅游市場和產業規模不斷擴大，跨行業、跨部門、跨區域的旅游綜合執法監管成為趨勢。因此，政府必須承擔起對旅游市場實施綜合監管的組織和領導職責。針對我省旅游綜合執法中存在的各級政府和各有關部門認識不統一、組織協調難度大、重視和保障不足等問題，《條例》規定，“省級和市縣政府應當建立健全統籌協調、部門聯動、屬地管理、常態監管的旅游綜合執法體制，完善旅游執法信息共享機制”，確立了我省旅游綜合執法體制的基本模式。

　　3.明確了導游管理體制改革的目標和任務。導游管理體制改革是我省旅游管理體制機制改革的重中之重，應積極穩妥推進?！稐l例》在充分借鑒《旅游法》和《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）的基礎上，對導游管理體制改革的目標和任務做了規定，要求縣級以上人民政府應當建立健全導游管理和評價制度，落實導游薪酬和社會保險制度，逐步建立導游職級、服務質量與報酬相一致的激勵機制，為我省下一步導游管理體制改革奠定了法制基礎。

　　4.確立了旅游客運一體化經營管理體制。旅游客運服務不能跨區域、跨市縣運營，是長久以來困擾我省旅游業發展的一個難點和重點問題。隨著我省旅游業快速發展，我省旅游客運服務運營的現狀已經越來越不適應旅游者的需求和我省旅游業轉型升級的需要，應該引起各級政府和有關部門的高度重視，并下力氣加以解決。針對這個問題，《條例》第一次明確規定，鼓勵旅游客運經營者開發跨市縣運營線路和產品，逐步實現區域旅游客運一體化經營和管理，并明確了相關主管部門的職責，為推動我省旅游客運經營管理體制改革，破除行政區域壁壘、各自為政的體制機制障礙提供了有力的法律依據?？梢哉f，這是《條例》最具含金量的亮點之一。

　?。ǘ┲撔侣糜螛I發展理念。為適應國家對旅游業的發展定位和要求，《條例》及時作出反應和調整，創新提出了一系列旅游業發展理念。

　　1.突出文明旅游。當前我省旅游市場中不文明旅游、不文明經營的現象時有發生，經常為社會所詬病。為推動形成政府依法監管、企業守法經營、游客文明旅游的發展格局，《條例》把文明旅游作為我省旅游業創新發展的理念之一，在第一章“總則”中予以重點強調，以推動我省旅游市場文明、有序、健康發展。

　　2.堅持融合發展。融合發展是由旅游業的特點所決定的。旅游業發展也只有緊緊圍繞國家戰略和市場潮流，與各領域和行業緊密融合發展，才能不斷做大做強，并充分發揮其帶動和促進作用。融合發展與當前提出的“互聯網+”的發展理念是一脈相承的，為旅游業提供了更廣闊的發展空間。為此，《條例》明確提出，要促進旅游業與相關產業融合，推動旅游業發展與新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化相結合，為我們發展旅游業提供了新思路和新方向。

　　3.加大對外開放力度。改革開放是我省旅游業發展的靈魂和不竭動力，實行精品戰略是我省旅游業發展的一貫追求和必然選擇。為此，《條例》一是鼓勵發展旅游精品，大力培育旅游品牌。二是要求打破行業和地區壟斷，推動區域旅游一體化，建立健全與境外和省外的區域旅游合作機制，鼓勵開發跨區域的旅游線路和產品。三是鼓勵充分利用我省享有的入境免簽證等優惠政策，大力拓展入境旅游市場，這將有利于我省打造更加開放和精品化的旅游產業發展格局。

　　4.積極培育壯大市場主體。旅游企業不強一直是制約我省旅游業轉型升級的突出問題。針對我省旅游企業“散、小、弱、差”的狀況，為鼓勵和引導旅游企業做大做強，《條例》規定縣級以上人民政府應當扶持特色旅游企業，鼓勵發展專業旅游經營機構，推動優勢旅游企業實施跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組，組建跨界融合的產業集團和產業聯盟，支持發展具有自主知識產權、民族品牌旅游企業，為我省旅游企業發展指明了方向。

　　5.強化保護優先原則。為加快轉變旅游業發展方式，推動旅游開發向集約型轉變，《條例》強化了旅游資源保護。一是明確旅游資源開發應當堅持保護優先、統一規劃、合理利用、可持續發展的原則。二是強化對原生態、歷史文化資源和遺產的保護，著力保護好我省熱帶雨林和海洋生態資源，同時要求提高資源開發利用水平和效益，對市場與產品功能進行合理定位，進行差異化開發，避免盲目開發、低水平和重復建設。三是實行開發強度控制原則。要求縣級以上有關主管部門應當對旅游開發強度實施分類指導和嚴格控制，加強對資源保護和旅游開發利用狀況的監督檢查。

　?。ㄈ┲S護旅游者合法權益?！稐l例》單設“旅游者”一章，并將該章置于“總則”之后的第二章，突出了旅游者的重要地位。《條例》明確規定了旅游者在購買旅游產品和服務時享有的權利，并對殘疾人、老年人、未成年人等弱勢群體旅游者給予便利和優惠。其次針對一些旅游者不文明旅游的行為，為引導旅游者健康、文明旅游，《條例》對旅游者進行旅游活動時應當履行的義務進行了規定。此外，《條例》在其他各章也以保障旅游者合法權益為主線，從明確政府職責、規范經營行為、旅游安全等方面體現了對旅游者權益的保護。

　　（四）著力規范旅游市場突出問題?！稐l例》通過設置“旅游經營”、“旅游服務合同”、“法律責任”三章內容，以及嚴密的制度設計和安排，對我省旅游市場中存在的“四黑”、零負團費、強迫消費、虛高價格、欺客宰客等突出問題進行了嚴格規范。

　　1.禁止“零負團費”。《條例》對《旅游法》第35條進行了銜接和細化，規定只有在“經組團社與旅游者協商一致或者旅游者要求，增加旅游購物和自費項目，且不影響其他旅游者行程安排的，組團社應當與旅游者訂立書面補充合同，載明購物場所的名稱、自費項目的內容和價格以及購物、自費項目的時長等內容，并對不參加購物、自費項目活動的其他旅游者做出合理安排”的情況下，旅行社和導游人員方可增加旅游購物和自費項目，使《旅游法》第35條真正落地，具有可操作性，并符合旅游市場的發展需要和旅游者的旅游購物和消費需求，是《條例》的一大亮點和制度創新。

　　2.禁止擅自轉團?！稐l例》結合我省旅游電子行程單管理實際，規定“旅行社將包價旅游合同中的接待業務委托給其他具有相應資質的地接社履行的,必須確保包價旅游合同、委托合同、旅游行程單和實際行程保持一致”，既堵住了各種可能擅自轉團和擅自改變行程的漏洞，又具有可操作性，是《條例》的另一大亮點和制度創新。

　　3.嚴格禁止擅自拼團。針對我省旅行社擅自進行散客拼團引發旅游投訴較多的情況，《條例》規定“未經旅游者書面同意，旅行社不得將不同游覽行程、不同服務標準、不同價格的游客合并同一團隊接待”，特別是“不得將不同價格的游客合并同一團隊接待”的規定，將改變目前我省旅行社在組織招徠散客拼團上的主要做法，從而遏制我省旅游散客拼團中的亂象，有效凈化我省旅游市場環境，是《條例》的又一大亮點和制度創新。

　　4.禁止擅自改變旅游行程?！稐l例》規定旅行社和導游人員不得擅自增加或者減少旅游項目，不得擅自變更旅游行程安排或者中止服務活動，做到包價旅游合同、委托合同、旅游行程單和實際行程保持一致，是《條例》的一大亮點和制度創新。

　　5.加強旅游景區管理。一是建立了旅游景區開放備案制度。規定旅游景區開放前應當將證明景區開放條件的相關材料報市縣旅游主管部門備案；重點旅游景區應當同時報省旅游主管部門備案，初步解決了旅游主管部門對景區管理沒有工作抓手的難題，也是《條例》的一大亮點和制度創新。二是建立了景區流量控制制度，明確了省級旅游主管部門、市縣旅游主管部門和旅游景區各自的職責。三是嚴格控制景區擅自漲價、變相漲價，要求公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當免費開放。

　　6.規范旅游價格行為。禁止虛高價格，禁止采用財物或者其他手段進行賄賂等方式實施不正當競爭。規定價格主管部門經省人民政府批準，可以對部分商品和服務價格采取限定差價率或者利潤率等臨時價格干預措施。

　　7.規范旅游供應商經營行為?！稐l例》對社會反映強烈的“黑店”、“黑車”等突出問題進行了全面規范，對涉及“旅游六要素”等主要旅游供應商規定應當符合法律、法規規定的要求，并按照合同約定履行義務。

　　8.規范網絡旅游經營行為。針對近年來出現的“黑網站”無證照經營、發布虛假旅游廣告或不實旅游產品信息等問題，《條例》規定“通過網絡經營旅行社業務的，應當依法辦理工商登記和取得旅行社業務經營許可證”；并規定“通過網絡為旅游者提供交通、住宿、游覽、餐飲、購物等旅游信息服務和代理服務的，應當保證其信息真實、準確，選擇具有相應經營資質的旅游經營者作為服務提供方”。《條例》同時明確了縣級以上有關部門對網絡旅游經營管理的職責。

　　9.對旅游違法違規行為重罰?！稐l例》對旅游違法違規行為均規定了處罰辦法，并加大了對旅行社和導游人員的處罰力度，以提高旅游違法成本，強化法律的震懾作用，同時對導游、領隊之外的旅游從業人員的違法違規行為也規定了處罰。

　　（五）著力保障旅游安全?！稐l例》專設第七章對旅游安全進行了規定。首先，明確了旅游安全監管主體及責任分工原則。規定縣級以上政府統一負責旅游安全工作；縣級以上旅游主管部門和有關部門按照“誰主管、誰負責”、“誰審批、誰負責”的原則，在各自職責范圍內依法履行旅游安全監管職責。這也是《條例》的亮點之一。其次，明確了旅游企業的旅游安全主體責任和措施。再次，加大了對旅游者的安全保護力度。近年來旅游者發生意外事故的事件時有發生，對我省旅游形象造成了不良影響，《條例》為此加大了對旅游者的安全保護力度。其中，針對我省旅游散客拼團較多的情況，為鼓勵旅游者投保人身意外傷害保險，《條例》規定“旅行社應當提示旅游者按照國家規定投保人身意外傷害保險”，擴大了《旅游法》中關于旅行社提示旅游者投保人身意外傷害保險的范圍，即“參加團隊旅游的旅游者”，使不參加團隊旅游的散客也能得到提示。此外，《條例》在“旅游經營”一章中還規定，旅游經營者應當對參與潛水、漂流、沖浪、低空飛行等高風險旅游項目的旅游者進行安全培訓，這些新舉措都加大了旅游者安全的事前保護力度。

　?。┲訌娐糜伪O督管理。一是針對我省旅游執法中存在的多頭執法、各自為政的現象，通過列舉的方式，進一步明確和重申了相關職能部門依法對旅游市場實施監管，查處各種旅游違法行為的職責，這對統一各級政府及其部門的思想認識、形成旅游市場監管合力具有積極的意義。二是加強旅游質量監管。要求旅游主管部門應當制定旅游質量發展規劃，建立以旅游者滿意度為核心的旅游質量評價體系，完善旅游質量社會監督機制，并繼續保留原《條例》的旅游服務質量監督員制度。三是完善旅游投訴機制。要求縣級以上旅游主管部門應當建立旅游投訴網絡，并與工商、質監、交通、衛生、食品藥品、價格等投訴網絡形成聯動機制。四是加強行業監管。要求旅游行業協會應當充分發揮行業自律作用，對其會員的經營行為和服務質量進行自律管理，并規定政府及有關部門可以委托行業協會從事部分協調、等級評定、資質認證、監督等方面的具體工作。

　　記者：您能否介紹一下新《條例》的體系結構？除了總則和附則之外，新《條例》的其他各章為什么要這樣設立？

　　符英：《條例》共設10章78條，分別是第一章總則、第二章旅游者、第三章旅游規劃與促進、第四章旅游資源保護與開發、第五章旅游經營、第六章旅游服務合同、第七章旅游安全、第八章旅游監督管理、第九章法律責任、第十章附則。與原《條例》比較，《條例》增加了“旅游服務合同”、“旅游安全”和“旅游監督管理”三章內容，并將“旅游者”一章調整到總則之后作為第二章，以突出其重要性，同時將“旅游資源保護與開發”中的“保護”調整至“開發”之前，以突出保護優先的旅游發展原則。

　　《條例》突出了保障、規范和促進的立法精神。一是突出保障功能，即維護旅游者和旅游經營者及其從業人員合法權益、保護旅游資源、保障旅游安全；二是強化規范功能，即規范旅游經營、旅游服務合同、旅游監督管理、旅游市場秩序；三是發揮促進功能，即健全旅游管理體制、強化旅游發展規劃、完善旅游產業發展機制、發揮政府主導作用、促進旅游業持續健康發展?！稐l例》圍繞突出這三個方面的功能，除了總則和附則，對各章進行了合理安排。首先，讓旅游者滿意，是旅游業的立業之本?！稐l例》單設“旅游者”一章，并將該章置于總則之后的第二章，突出了旅游者的重要地位。其次，科學規劃是旅游業持續健康發展的前提，完善的旅游扶持政策是旅游業健康快速發展的有力保障。為此，《條例》將“旅游規劃與促進”作為第三章，對國務院賦予海南在財稅、土地、金融等方面的一系列重大扶持政策通過立法加以固化。再次，優越的生態環境和豐富的旅游資源，是海南旅游發展的最大優勢。隨著我省旅游業不斷深入發展，對生態環境和自然資源的保護顯得越來越迫切和重要，必須堅持保護優先的原則。因此，《條例》設置了第四章“旅游資源保護與開發”。第四，建立規范有序的旅游市場秩序，是我省旅游業健康可持續發展的重要保障。旅游涉及吃、住、行、游、購、娛等要素，旅游經營涵蓋多重主體，必須全面予以規范。為此，《條例》設置第五章“旅游經營”，對我省旅游市場中存在的突出問題進行了嚴格規范。第五，運用民事合同規范即市場規則來規范旅游市場秩序是《旅游法》確立的新規則。《條例》在充分借鑒《旅游法》的基礎上，結合我省旅游市場以旅游地接為主的特點，設置了“旅游服務合同”作為第六章，對旅游合同進行了細化和完善。第六，旅游安全是旅游業的生命線，是旅游業發展的基礎和保障。由于旅游安全保障工作存在涉及面廣、環節多、管理頭緒多等特點，加之隨著旅游業的迅猛發展，影響旅游安全的各種不確定因素增加，旅游安全保障工作難度越來越大。為此，《條例》專門設立了“旅游安全”作為第七章。第七，加強旅游市場監管是營造良好旅游市場環境的重要手段，也是各級政府及其部門和旅游行業協會的職責所在。因此，《條例》設立了“旅游監督管理”作為第八章。第八，設定罰則是確保《條例》落到實處的有力保障。為此，《條例》設置了“法律責任”作為第九章。

　　記者：可不可以這樣說，新《條例》里已經規定了旅游業的所有方面和所有重要問題？

　　符英：不能這么說。一部再完美的法律也不可能解決所有的問題，因為法律總是相對滯后于社會的發展的，《條例》也不例外。盡管《條例》相對立法精神科學、體例完備、內容豐富、亮點突出，但也存在一些不盡如人意的地方。比如，關于明確具體的旅游綜合協調機構問題，關于明確具體的旅游綜合執法機構問題，以及關于導游管理體制改革的具體路徑等。這些問題涉及到行政機構設置、行政職能調整、人員編制配備等，事關行政管理體制的重大改革，需要經過法定的程序、由專門的機關論證通過，不是通過修訂一部法規、短時間內能夠確定和解決的。對于這些問題，今后我們將加大工作力度，積極改革探索，不斷總結工作經驗，為加快推進旅游各方面改革提供更多、有益的實踐和理論準備。

　　此外，對于《條例》其它的一些內容，有些人理解得還不太到位。例如，有的人說，《條例》為什么不規定在旅游行業實行標準化管理？這主要是考慮到旅游標準不具有法律強制性，不能強制對旅游經營者及旅游從業人員實行旅游服務標準化管理，否則將構成行政違法，因此《條例》規定以鼓勵的方式引導旅游經營者及旅游從業人員參加旅游服務標準化管理。又例如，有的人說《條例》的罰則太少，不具有可操作性。關于這個問題，主要與我省的旅游法規體系安排有關。目前，我省的旅游地方性法規除了《條例》這個“基本法”以外，還有幾部旅游單行法規，內容涵蓋旅行社、導游、旅游景區、旅游價格等。這些單行法規對旅行社、導游、景區等旅游經營者及旅游從業人員的一些具體違法違規行為均作了相應的處罰。同時，國家層面的旅游法律、法規、部門規章對此也規定了處罰。比如，全國人大常委會制定頒布的《旅游法》，國務院制定頒布的《旅行社條例》、《導游人員管理條例》，國家旅游局制定頒布的《旅行社條例實施細則》等。因此，在修訂《條例》時，我們既要與國家層面的法律、法規、部門規章相銜接，同時也要與省內的旅游單行法規相協調，做到上下、左右相銜接、相協調，又不重復上位法和省內單行法規的內容。此外，《條例》還規定，“旅游經營者或者導游、領隊之外的旅游從業人員違反本條例有關規定的，依照《中華人民共和國旅游法》、《中華人民共和國消費者權益保障法》和相關法律、法規處罰”；“對未設定處罰的，但有關法律、法規已有處罰規定的，依照有關法律、法規處罰”，這些規定為對旅游違法違規行為實施處罰提供了豐富的法律依據，因此《條例》不存在無法可依或罰則太少的問題。有的人還反映《條例》規定有些旅游違法違規行為由其他有關部門處罰，但實踐中有關部門實施處罰的案例很少，因此《條例》的規定沒有用。這其實屬于執法層面的問題。因為由于行政管理體制的原因，我國法律還存在“九龍治水”、都頭執法、職責交叉、各自為政的問題，因此有時會出現執法不到位或不作為的現象，并非是立法方面的問題。此外，有的人還問到，在與遇到旅游法律法規與其他部門法律法規對有關旅游違法違規行為都規定了處罰時，如何確定執法主體和法律適用條款？這涉及到法律適用原則的問題。此時應當根據上位法優于下位法、特別法優于一般法、新法優于舊法的法律適用原則，來確定適用的法律法規和行政執法主體，因此這也不屬于立法方面的問題。