海南圍繞"國際旅游島"推進城鄉一體化改革

來源：新華網海南頻道     作者：蔡于博    2010-01-20

    美社村是海南省海口市秀英區的一個文明生態村，地處雷瓊世界地質公園規劃區內的，交通便捷，環境優美，是獨具特色的火山村寨。該村有786人，村民多以種植水果、瓜菜為生，全村有20多個果園農莊和果園庭院，遍種熱帶珍貴林木，其中以名貴硬木花梨樹尤為突出。美社村是羊山地區典型的"石頭村"，環境臟亂差比較嚴重。從2004年起，美社村民在當地政府的支持引導下大力開展文明生態村建設，搬遷豬圈牛棚、設垃圾箱、硬化道路、整治狹巷，修建文化室、老人活動室和文化廣場等，使村容村貌發生了巨大的變化。這幾年來，該村先后被授予全國"美德在農家示范點"、全國"平安家庭示范村"、"省級文明生態村示范點"、市級"無毒村"和"零家庭暴力村"等榮譽稱號。

    新華社記者 陳樹根 攝

    新華網海南頻道１月１９日電（記者周正平）根據新頒布的《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，先行試驗城鄉一體化改革，將成為海南國際旅游島建設的一項重要任務。

    《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》要求，海南要根據資源環境承載能力和綜合發展條件，科學確定功能分區，優化區域空間布局。完善城市建制設置，加強區域中心城市建設，增強綜合服務功能，促進產業和人口集聚，提高城市的綜合發展實力和輻射帶動能力。充分發揮省直接管理縣（市）體制的優勢，加快發展特色縣域經濟，扶持重點小城鎮發展，著力培育一批海南特色旅游城鎮。加大對革命老區、中部山區、少數民族地區和貧困地區的扶持力度，進一步改善群眾生產生活條件。統籌城鄉基礎設施建設、勞動就業和社會事業發展，積極推進基本公共服務均等化，逐步建立城鄉統一的公共服務體系。推進戶籍制度改革，放寬城市和城鎮落戶條件。加快推進農墾體制改革，充分發揮海南農墾在國際旅游島建設中的作用。

    ２００９年初，海南省住房和城鄉建設廳開始編制《海南省城鄉經濟社會發展一體化總體規劃》，目前，《規劃》的重要組成部分《海南省城鄉一體化體制機制與政策研究》已由中國（海南）改革發展研究院完成，明確了海南城鄉一體化改革的目標任務和措施、政策。

　——加快城鄉一體化進程是海南趕超發達地區的必由之路

    海南建省辦特區２０多年來，城鄉關系發展經歷了城鄉市場聯結、城市支持農村等階段，進入新世紀，海南省委、省政府逐步形成了全島按照一個大城市進行規劃，統籌全島城鄉經濟社會發展的思路。這是海南省委、省政府總結了建省辦特區以來城鄉發展經驗教訓的基礎上，作出的戰略決策。

    建省以來，海南城鄉一體化的進展縱向對比有了很大提高，主要表現在：城鄉居民收入均得到大幅提高，１９８８年—２００９年，人均ＧＤＰ增長約１５倍；產業結構逐步優化，服務業占ＧＤＰ的比例達到４０．２％，成為主導產業；城鎮化取得重要進展，目前，全省城鎮化率上升到４７．２％，比建省前的１９８７年提高了３０．６個百分點。但橫向對比，海南城鄉居民收入仍低于全國平均水平；工業化率低于全國平均水平，農業比重遠高于全國平均水平；城鎮化率也低于全國平均水平。

    海南是一個人口僅有８４０萬的小省，但１８個市縣和農墾系統分割城鄉資源，使經濟社會發展復雜化，形成了既有城鄉差距，又有區域差距，全島多元發展差距并存的狀況；海南盡管擁有全國其他地方難以比擬的自然資源優勢，但經濟社會發展狀況低于全國平均水平，工業化，城鎮化不足的特征相當明顯，這使海南很難通過“以工補農、以城帶鄉”的模式，帶動農村地區的發展；此外，在過去２０多年的改革探索中，海南在城鄉關系調整上與全國基本上大同小異，缺乏反映本地區特征的新創造、新做法。

    未來５—１０年，海南把握經濟社會上升期的歷史機遇，實現跨越式發展，重在推進城鄉經濟社會一體化。通過城鄉經濟社會一體化的相關體制與政策創新，將城鄉獨特資源的潛在優勢轉化為現實的經濟競爭優勢，是海南趕超發達地區的必由之路。

　——海南城鄉一體化建設目標和體制創新設計

    海南作為經濟社會欠發達地區，城鄉一體化總體目標設計，強調爭取超常規發展速度，以縮小與發達地區的發展差距，成為城鄉基本公共服務均等化的先導區。

    根據海南獨特的資源優勢，以及經濟特區的體制優勢，特別是建設國際旅游島的重大機遇，《海南省城鄉一體化體制機制與政策研究》提出海南城鄉一體化建設的階段目標和總體目標：到２０１２年，主要指標接近全國平均水平，到２０１６年，主要指標超過全國平均水平。到２０２０年，主要指標達到全國發達地區水平，全島按照一個大城市統一規劃建設，形成城鄉規劃一體化、土地資源開發利用一體化、基礎設施建設一體化、社會事業一體化完善的體制與政策體系，建成國際旅游島，形成具有海南特色、具有國際競爭力的現代產業集群，形成大中小城鎮、農村布局合理，生態環境一流，社會和諧，城鄉居民共享現代文明成果的新局面。　

    實現上述目標的基本路徑是：通過區域經濟一體化、社會一體化、行政一體化的體制安排和政策突破，整合分散在城鄉的獨特資源，實現城鄉資源價值的最大化和趨同化，提高城鄉發展水平，并使城鄉居民收入和生活水平趨同化，最終實現城鄉在經濟、社會、文化、生態全方位的融合。　

    在體制創新安排上，海南將從全島城鄉獨特資源整合優化、統一開發利用的內在要求出發，突破原有市縣行政區、農墾分治的格局，通過區域行政一體化帶動區域經濟一體化、社會一體化，形成一個大城市的行政區建制，最終建立與城鄉經濟一體化、社會一體化要求相適應的體制框架；全省將以海口、三亞、五指山、瓊海、儋州為中心，整合相關市縣行政、經濟、社會、自然資源，形成“省下轄五大區域性中心城市”的行政格局，強化省一級政府在戰略資源統一開發的控制權、拉平地方基本公共服務差距的實際能力；實施城鄉管理社區化，社區依法自治，實現農村居民居住適當集中，管理社區化；使農墾管理融入地方，打破城市、農村、農墾三元分治的格局，將墾區人口納入屬地統籌管理，農墾社會管理和公共服務職能納入地方統籌管理。　

    在區域發展上，城鄉一體化先在海口、三亞取得突破。在海口為中心的北部功能經濟區、三亞為中心的南部功能經濟區，率先實現城鄉一體化制度創新的突破，建成全省城鄉一體化的先導區。

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    ——海南城鄉一體化的政策安排　

    根據國家賦予海南國際旅游島建設的戰略定位和政策傾斜，以及海南城鄉一體化的體制創新需求，海南城鄉一體化的政策安排基本思路是：以強化城鄉資源互補性為導向，公平與效率并重，在實施城鄉一體化的土地政策、戶籍政策、基本公共服務政策、生態環境政策四個方面實現突破。

    在土地政策方面：

    一是實施全省土地統一規劃管理的政策。強化省級政府對土地資源的調配能力，完善耕地保護制度，探索實現耕地占補平衡的多種途徑和方式，推行跨市縣耕地占補平衡，完善省級土地儲備機制，實現省級投融資平臺與土地儲備的有機結合。　

    二是鼓勵存量土地集約利用。建立全省統一的土地分類、分級最低投資強度標準，限制對環境有危害的土地利用，鼓勵農民集中居住。　

    三是鼓勵農村土地流轉。建立城鄉建設用地統一市場，實行土地流轉委托管理，積極探索農民承包土地和房地產的抵押、入股的政策和具體辦法，鼓勵農民自主組建土地合作社，鼓勵農業集中土地實現規模經營。　

    四是改革現行土地稅費政策。進行開征不動產稅的試點，建立土地收益基金專項管理制度。　

    在戶籍政策方面：

    一是實施城鄉統一的戶籍管理政策。按照建立城鄉統一的新型戶籍管理制度要求，全面推行一元化戶籍管理制度。爭取在２０１５年前，分區域實現城鄉戶籍一元化。到２０１８年，實現全省城鄉戶籍一元化。　

    二是實施區域一體化的戶籍政策。　采取優惠政策鼓勵城市人才到鄉村創業，鼓勵發達地區的人才到落后地區工作。使農民工、失地農民能夠方便地辦理城市戶口，并能夠享受到與城鎮居民水平大致相當的基本公共服務。　

    三是實施與國際接軌的戶籍管理辦法，突出前瞻性，把戶籍政策設計與吸引人才、吸引投資有機結合起來。放寬落戶政策，吸引各類省外人才參與海南省的建設，使海南成為華南地區中、高層次人才積聚地。　

　在生態環境政策方面：

    實施城鄉生態環境同治政策。把農村環保納入城市環保規劃，按照生態功能區實施城鄉環保統一管理。同時，重點加強農村生態環境投入。　

    ——國際旅游島建設為海南城鄉一體化提供重大機遇　

    未來５—１０年，海南將舉全省之力建設國際旅游島，把握國際旅游島建設的重大契機，以旅游業和相關服務業對外開放帶動城鄉旅游資源整合、優化，走出一條具有海南特色的城鄉一體化新路子。　

    首先，以國際旅游島建設促進城鄉一體化。國際旅游島建設將大大加速城鄉一體化進程，大大提升城鄉獨特資源整合的效果，并且為城鄉一體化的體制安排提供重要平臺，旅游業的國際化將為形成城鄉特色產業集群提供重要機遇。

    其次，實現城鄉一體化與國際旅游島建設的緊密結合。通過提高對外開放度提高城鄉資源整合的整體效益。把城鄉基礎設施一體化、土地開發利用一體化、社會事業一體化納入旅游資源要素國際化工程；通過國際旅游島改革試驗，突出海南城鄉一體化的“特”字；通過城鄉一體化的創新，為國際旅游島建設創造有利條件。　

    第三，以國際旅游島建設帶動城鄉一體化綜合改革試驗。服務于國際旅游島建設大局，通過５年的努力將海南建成旅游產業高度開放地區、相關服務業先行開放地區、環境保護特區、以統籌資源為重點的綜合改革試驗區，帶動城鄉經濟一體化、社會一體化、行政一體化等在內的綜合改革試驗。　

    圍繞國際旅游島建設，海南將形成以統籌資源為重點的城鄉一體化綜合改革試驗區，組建五大旅游經濟區，整合市縣旅游資源，即在南部建設熱帶濱海旅游經濟區；北部建設濱海文化旅游經濟區；中部建設熱帶雨林旅游區；東部建設“國際會展、溫泉旅游經濟區”；西部建設生態工業旅游區，并以五大旅游經濟區為平臺推進城鄉一體化。