編者按 海島作為壯大海洋經濟、拓展發展空間的重要依托，保護海洋環境、維護生態平衡的重要平臺，其戰略地位日益突出。但是，隨著沿海經濟發展和海島開發利用活動的逐漸增多，海島管理問題日益顯露。

  3月1日，《中華人民共和國海島保護法》正式實施。有了法律的保障，我國成千上萬的海島迎來了發展的新契機。海島立法解決了哪些問題？如何在法律軌道上保護好、利用好、管理好海島？近日，記者采訪了國家海洋局有關領導和專家。

立法護島 恰當其時

  “海島在急劇減少，有的是自然滅失，但更主要是人為造成的，這就是我們要立法保護海島的原因。”

  在我國300萬平方公里的遼闊海域中，分布著成千上萬個海島。國家海洋局海島管理辦公室主任呂彩霞介紹說：“我國有史以來規模最大的一次海島調查還是在上世紀80年代末90年代初，當時動用了2萬名科技工作者，調查出面積500平方米以上的海島有6000多個。因為海島在急劇減少，有的是自然滅失，但更主要是人為造成的，這就是我們要立法保護海島的原因。”

  事實上，海島具有重要的經濟價值。中國工程院院士金翔龍認為，隨著沿海地區空間資源日趨緊張，開發、建設海島，以海島為依托發展我國第二海洋經濟帶十分必要。

  近年來我國海島開發的步伐加快，在海島港口、旅游、能源等方面的開發已形成一定的規模和技術優勢。如我國首個在海島建設的港口洋山深水港，到2020年設計年吞吐能力達1500萬標準箱以上；舟山岙山島國家石油儲備基地，其啟用使國家石油戰略儲備能力獲得了很大提升；海南從一個邊陲海島向“國際旅游島”進軍，其旅游業從一個無關緊要的小行業發展成為“舉足輕重”的支柱產業。

  呂彩霞告訴記者，國家對海島的發展非常重視，從組織機構建設、海島保護與管理、科研支撐能力等方面開展了大量卓有成效的工作。然而，隨著海島開發利用活動逐步增多，問題還是日漸顯露。

  比如，海島特殊的自然、區位條件，決定了其經濟活動局限性大，經濟發展總體滯后，社會事業和基礎設施薄弱，居民生產生活條件艱苦，因而被人們稱為“東部的西部”。與此同時，許多海島資源被破壞，生態環境有所惡化；海島法律制度不健全，開發建設缺乏規范；海島管理體制不順，缺乏統一綜合管理……種種問題對海島的開發與保護十分不利。

  “立法的緊迫性顯而易見，這不僅關系到海島居民的生存與發展，更關系到國家長遠利益。特別是海島資源所有權、開發利用人的權利和義務以及國家權益維護等都需要立法予以保障，以實現依法用島，在法制化框架內推進海島的可持續發展。”呂彩霞說。

統一管理 加強保護

  “海島遠離大陸，散落在茫茫大海上，管理難度一直很大，需要建立一種綜合協調的管理機制。”

  廈門市有17個無居民海島，成眾星拱月之勢環繞廈門島。雖然這些島嶼有著豐富的景觀，但其生態系統也十分脆弱。如猴嶼上植被覆蓋率曾達90％以上，每到秋季，整片火紅的“相思林”十分絢麗；然而，由于一度缺乏管理，有人在島上炸島取石，當作建材石料外運，破壞了島上的生態，直到廈門市對其進行專門的生態修復，猴嶼才重新變回一道亮麗的風景。

  呂彩霞告訴記者，事實上，由于海島遠離大陸，散落在茫茫大海上，管理難度一直很大，需要建立一支專業的管理和技術隊伍，配備船舶、飛機等管理設備，這就需要建立一種綜合協調的管理機制。然而，由于缺少專門的法律依據，長期以來海島管理存在職責交叉、條塊分割、權責不清的現象。特別是占海島總數94％的無居民海島，更成了管理上的“盲區”，近年來一些沿海地區甚至興起了一股“島主”熱，私自占用和開發無居民島的情況時有發生。

  針對這些情況，沿海一些地方政府一直在探索好的管理模式。如廈門市2004年11月1日就開始實施我國首部地方性無居民海島法規，并對周邊所有島嶼都作了非常詳細的規劃，包括哪些可以修路，哪些應該栽培紅樹林，哪些能夠適度開發等。據統計，《海島保護法》出臺之前，全國已有近20個沿海市、縣政府發布了無居民海島管理規章和規范性文件。

  呂彩霞認為，《海島保護法》的實施，將從根本上扭轉目前普遍存在的“無序、無度、無償”的用島局面，建立海島開發、保護與管理的新秩序，實現依法“管島、用島、護島”。

  《海島保護法》的亮點之一，在于建立了海島保護規劃制度。缺乏針對性的海島規劃是導致盲目開發、破壞性開發的重要原因。海島保護規劃作為海島法的核心制度之一，建立了由國家、省域、縣域海島保護規劃，直轄市、地級市、縣、鎮海島保護專項規劃，以及可利用無居民海島保護和利用規劃構成的國家海島保護規劃體系，保證了規劃的科學性和可操作性。

  《海島保護法》的另一個亮點，在于創建了無居民海島集中統一管理制度。長久以來，無居民海島權屬性質不清，是其保護與開發面臨的突出問題。《海島保護法》明確規定，“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使所有權”。這是我國立法第一次對無居民海島的所有權性質作出明確規定。海島法建立的無居民海島開發利用審查批準、無居民海島有償使用等制度，將從根本上規范其開發利用秩序。

  “這些年我國一直在提倡高效、集約的管理模式，對無居民海島實行集中統一管理，就是為了消滅管理上的盲區。今后無居民海島的使用只有兩級審批，除了國家就是省里，相信其使用水平會得到有效提高。”呂彩霞說。

  不過她坦言，海洋主管部門今后也將面臨不小的壓力。“比如如何征收海島使用金最為合理？每個海島的情況千差萬別，離大陸的遠近、植被覆蓋情況、周邊環境等等，都決定了其不同的利用價值，決定了從國家得到使用權應該付出不同數額的使用金。我們現在提倡以基本金額加評估的辦法決定。類似的難題還有很多，都需要我們去不斷摸索。”

開發保護 并行不悖

  “總結這些年的經驗，第一是要保護，第二是要開發。合理開發、有序使用也是一種保護。”

  三角洲島一向以“水清，石奇，沙幼”三絕著稱于南海。雖然島上迷人的海水活動場聲名遠揚，但為了保護原始的生態環境，開發單位限量控制上島游客，一年大約只接待1萬人。多年來，清澈碧綠的海水、潔白無瑕的沙灘、琳瑯滿目的海底珊瑚礁始終如故，支撐了三角洲島的可持續發展。

  近年來，過度開發給海島生態環境造成極大的壓力。國家海洋局一直致力于加強對海島的保護。自1963年以來，我國已建立了近20個國家級海洋類型自然保護區和40多個地方級海洋類型保護區，這些保護區為防止海島生態惡化，促進典型自然生態系統的保護起著不可估量的作用。

  總結這些年海島保護的經驗，呂彩霞認為，“第一是要保護，第二是要開發。合理開發、有序使用也是一種保護。”

  如何統籌協調海島的保護與利用，正是海島立法要解決的主要問題之一。呂彩霞介紹，從已經開發利用的海島來看，普遍缺少規劃，開發的隨意性很大。一些有居民海島不顧資源環境條件，盲目上項目；一些地方隨意在海島上開采石料、破壞植被；一些地方隨意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態；一些單位任意在海島上傾倒垃圾，把海島變成了垃圾場；一些地方濫捕、濫采海島上的珍稀生物資源，致使生態系統惡化……

  《海島保護法》確立的海島生態保護制度將改變這一切。呂彩霞說，《海島保護法》明確規定了哪些海島可以開發，哪些絕對不能開發，哪些可以保留到以后再開發，并提出了一系列生態保護的具體措施，例如，禁止采挖、破壞珊瑚和珊瑚礁，禁止在海島沙灘采挖海沙，未經批準利用的無居民海島應當維持現狀，禁止采石、挖海沙、采伐林木以及進行生產、建設、旅游等活動。同時規定，安排海島保護專項資金，用于海島的保護、生態修復和科學研究活動。

  “今后所有的海島開發，我們都要求高起點；如果沒有高起點，那就寧可不要開發。因為海島的生態系統十分脆弱，破壞一個就少一個，我們希望將來每一個海島都成為‘海上明珠’，而不要成為遺憾。”呂彩霞說。