政府“邀請” 開發棋子灣 卻成非法

來源：中國青年報     作者：陳曼莉    2010-09-30

　　“我們是來投資的，不是來打官司的。”站在海南省昌江黎族自治縣（以下簡稱“昌江縣”）棋子灣畔，陳瓊幫既茫然又無奈。

　　10年前，陳瓊幫和家人應當地政府的邀請，投入300多萬元在棋子灣開發旅游業，但10年時間里，他真正用于旅游開發的精力并不多，而是陷入了一場又一場的官司之中。和他打官司的不是別人，正是當時邀請他投資的當地政府。

　　盡管他打贏了官司，當地政府的違法行政行為被海南省高級人民法院撤銷，但他在棋子灣的旅游開發卻被擱置至今。陳瓊幫更沒想到，當地國土資源局還稱他違法占地。也就是說，在開發棋子灣旅游10年后，他變成了“非法商人”。

　　受地方政府邀請開發棋子灣

　　位于昌江縣古昌化城北部的棋子灣，海灣水面平靜，海水清澈見底，沙灘潔白如銀；海岸奇峰林立，怪石嶙峋，林木蒼翠，山花爛漫。除了景色奇美，棋子灣還流傳著許多美麗神奇的傳說。歷代名人，從蘇東坡到郭沫若，都曾被它美麗神奇的景色所吸引，并留下了膾炙人口的故事。從1992年開始，當地政府就想開發這片美麗的海灣，但多次招商均無人問津。

　　2001年年初，家鄉就在棋子灣畔的陳瓊幫回鄉探親。他和幾個兄弟通過對棋子灣地理位置的分析，認為從地緣經濟學的角度看，從棋子灣到海口或三亞，都是兩小時左右的車程，距離上適合城市到鄉村旅游度假，有開發價值。同時，他們感到開發棋子灣可以帶動海南西部的旅游業，帶動昌化乃至昌江縣的經濟發展。他們認為，作為從昌化走出去的商人，為家鄉經濟開發做貢獻是責無旁貸的，決定著手開發棋子灣。

　　2001年5月31日，陳瓊幫和幾個兄弟成立了昌江棋子灣瓊昌旅游開發有限公司（以下簡稱“瓊昌公司”），經昌江縣政府同意，與昌化鎮政府就棋子灣旅游區前期開發有關事宜達成了協議。

　　《協議書》約定，在棋子灣整體規劃出來前，由瓊昌公司先期進入開發棋子灣景點。鎮政府同意按照昌江縣土地利用總體規劃和昌江縣旅游總體規劃，在棋子灣的旅游建設用地范圍內劃出50畝土地，使用時間50年，給瓊昌公司作為招商引資旅游開發用地，建設旅游服務設施。在協議簽訂后不到一年的時間里，瓊昌公司陸續投資近300萬元在景區內修建了木板路、休息亭、快餐廳等旅游設施，開發了帳篷住宿、垂釣、燒烤等娛樂項目。

　　與此同時，瓊昌公司對協議約定的50畝土地，依法辦理用地審批手續。昌江縣政府相關部門在2001年7月前后，先后做出了《關于昌江棋子灣瓊昌旅游開發有限公司建設棋子灣旅游項目的批復》、《建設項目環境影響評估》、《關于棋子灣旅游休閑度假區試業門票價格的批復》等，并繪制了50畝土地紅線圖，頒發了《建設用地規劃許可證》，批準為瓊昌公司辦理規劃用地使用手續。

　　一紙會議紀要中止開發合同

　　在搞好開發的同時，瓊昌公司一方面注重環境的保護，實行零污染開發；一方面投入資金進行宣傳，還建立了棋子灣網站，將棋子灣旅游推向全國。海南省委省政府的一些領導人相繼視察棋子灣，負責海南旅游整體規劃的世界旅游組織專家也對棋子灣當時的開發建設給予肯定。

　　陳瓊幫相信，按照這一勢頭發展下去，過不了多久，棋子灣就會成為海南西部的一個重要旅游景點。

　　但這種發展勢頭到了2003年2月戛然而止。當年2月18日，昌化鎮政府給瓊昌公司發來了一紙《通知》，要求解除他們此前與瓊昌公司簽訂的開發棋子灣的協議書，瓊昌公司立即停止經營活動，并限期撤出該旅游區。

　　據中國青年報記者調查，發生變故的原因是當年2月11日昌江縣政府開了縣長辦公會議。該會議紀要承認瓊昌公司對棋子灣旅游景區的前期宣傳、開發工作“功不可沒”，“對此給予充分的肯定和感謝”，但同時決定，在棋子灣旅游總體規劃未形成之前，委派昌化鎮政府對棋子灣景區進行管理，瓊昌公司應中止經營活動，也不得在媒體上對棋子灣進行廣告宣傳。當年4月，昌化鎮政府連續兩次組織有關人員對瓊昌公司投資建設的旅游設施進行拆除。

　　官司贏了，地卻沒了

　　為了維護自己的合法權益，2003年9月，瓊昌公司一紙訴狀將昌江縣政府和昌化鎮政府訴至法院，請求法院依法撤銷昌江縣政府《關于棋子灣旅游區開發建設有關問題的通知》、《縣長辦公會議紀要》、昌化鎮政府《關于瓊昌公司撤出棋子灣的通知》。2005年4月，海南省高級人民法院作出終審判決稱，昌江兩級政府作出的4個具體行政行為，單方解除其與瓊昌公司的行政合同，沒有法律依據，屬違法行政，應予撤銷。

　　2005年6月，瓊昌公司向昌江兩級政府提出行政賠償申請，但未得到答復。同年8月，瓊昌公司又向法院提起行政賠償訴訟，要求賠償損失142.9萬元。2006年9月，該案經海南省第一中級人民法院和海南省高級人民法院兩級法院審理后終于有了結果。法院認為，瓊昌公司的損失與兩被告的違法行政有直接的因果關系，依法應予賠償，判令昌江兩級政府賠償瓊昌公司73.03萬元。

　　法院認為，政府作為公共權力的主體，在一定條件下，也必須就自己的違約行為承擔民事責任。

　　2008年8月，瓊昌公司終于拿到了昌江兩級政府的賠償款。但當地政府沒有發文恢復瓊昌公司開發棋子灣的相關手續，這使得瓊昌公司無法配合省政府對棋子灣的整體規劃進行開發，也無法辦理約定的50畝土地的使用權證。

　　2010年2月，瓊昌公司再次向昌江縣國土環境資源局（以下簡稱“國土局”）申請辦理土地使用權證，等來的卻是一張《行政處罰決定書》。該《行政處罰決定書》的內容大致為：責令退還非法占用的土地，沒收非法占用土地上的建筑物及其他設施，并處以3613元的處罰。

　　開發10年竟成非法？

　　昌江縣國土局稱，“因該宗土地（即瓊昌公司所用50畝土地——記者注）用途屬于農用地，瓊昌公司取得該宗土地的使用權必須辦理農用地轉用征收及供地審批手續。經核查，瓊昌公司至今尚未辦理該宗地相關用地審批手續”。根據相關法規，昌江縣、昌化鎮兩級政府“直接把該地塊出讓給申請人（瓊昌公司）使用，出讓主體不合法，出讓程序違法，屬越權審批行為”，“瓊昌公司已構成非法占地行為”。

　　昌江縣國土環境資源監察大隊在出具的《土地案件調查報告》中，將該宗非法占地案件列為歷年隱漏案件。但對該宗地的歸屬問題及性質上，卻與此前的說法不同，稱“該宗地屬昌化林場，符合土地總體規劃”。

　　那么，既然認為瓊昌公司非法占地，政府部門為什么竟然默許其存在10年之久才予以查處呢？

　　昌江縣國土局局長孫玉娥在接受中國青年報記者采訪時承認，這中間有“政府管理不嚴，監管不到位”的因素。

　　但陳瓊幫認為，昌江縣國土局的這種說法荒唐至極。明明是政府部門單方面毀約，致使公司辦理不了土地使用證書，卻將責任推到了企業的頭上；簽訂合同的時間明明是2001年5月30日，是在新修訂《中華人民共和國土地管理法》實施之前，卻偏偏說在實施之后（2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正——記者注）。他認為，這是昌江兩級政府在前次強行毀約敗訴后，再次變相毀約。

　　中國青年報記者就瓊昌公司與昌江縣的糾紛問題向昌江縣政府主要領導提出采訪申請。目前，距記者提交申請已超過3個星期，但昌江縣至今未回答采訪提綱中“政府敗訴后是否在打擊報復投資商”等問題。

　　日前，瓊昌公司已就此向海南省國土環境資源廳提起行政復議，請求撤銷昌江縣國土局作出的《行政處罰決定書》。9月16日，海南省國土環境資源廳法規處相關負責人表示，該廳將于近日就此案召開聽證會。