亞新總規：承載國家重大責任和國際高端目標

來源：海南日報     作者：王吉拉    2010-11-02

　[大特區論壇]以新版總規為藍圖建設國際旅游城——三亞未來城市建設大綱
　　
　　 江澤林
　　
　　三亞新版總規深入分析和評估了城市發展現狀，提出了新的城市發展定位和總體思路，給三亞未來10年的發展規劃了一幅美麗的藍圖。
　　
　　不久前，《三亞市城市總體規劃(2008-2020)》通過了專家評審，三亞新版總規編制工作取得了重大階段性成果，象征著三亞未來城市建設大幕已徐徐拉開。
　　
　　從經濟社會發展趨勢來看，城市發展已經進入更加理性發展狀態，科學發展已成為大勢所趨。從三亞的發展經驗來看，由于緊緊圍繞總規確定的國際性熱帶濱海旅游城市定位，三亞城市化進程不斷加快，城市建設水平不斷提升。從三亞面臨的發展形勢來看，海南國際旅游島建設也對城市規劃建設提出了更高的要求。新總規對三亞抓住機遇，打造世界著名、亞洲一流的國際旅游目的地具有重要的指導作用。
　　
　　 一、本次新版總規的亮點
　　
　　 (一)進一步深化了對市情的認識
　　
　　本版總規深入分析和評估了歷版城市總體規劃，深入認識到城市發展及歷版總規所傳承的脈絡，總結了三亞20年的發展實際上是一種具有自身特色的、先行試驗的、新型的城鎮發展模式，即以旅游業為龍頭，“以城帶鄉、以旅促農、城鄉互動、協調發展”的發展模式。這種發展模式，有別于多數城市以工業化帶動城鎮化的發展模式，是具有開創性的專業化旅游城市發展道路。
　　
　　總規也深刻認識到，三亞的發展與國際化標準差距明顯;生態保護亟需強化;空間結構松散;房地產發展需要進一步管控;城鄉統籌、旅游惠民仍需完善;風貌特色亟需強化;支撐系統亟待完善等。但是，規劃也認識到，三亞正處于城市發展的初中級階段，承載著國家重大責任和國際高端目標。三亞的問題是在其高端目標定位下所凸顯的問題，三亞的一系列問題是發展中出現的問題，也應在發展中創造性地應對和解決。
　　
　　 (二)進一步明確了城市的發展定位和總體思路
　　
　　本版總規提出的城市發展總目標為：世界著名、亞洲一流的國際性熱帶海濱風景旅游城市，中國生態文明建設的示范基地和宜居城市，海南省改革創新和城鄉統籌試驗示范區，努力把三亞市建設成為旅游度假勝地、創新創意高地、天涯文化源地。
　　
　　隨著海南國際旅游島建設上升為國家戰略，旅游業作為三亞支柱產業的重要性更加突出。新總規進一步完善了旅游為主導的三亞城鄉統籌發展模式，提出的產業發展策略同樣強調以旅游為主導，建立以高端產業為取向，以旅游業為龍頭，以現代農業、海洋產業、創新創意產業、商貿業、房地產業、文化產業為支撐的現代產業體系。
　　
　　規劃還充分借鑒國際旅游城市發展的經驗，建立符合國際旅游城市要求的設施配套標準，完善各類旅游設施和旅游產品，提出旅游發展和社會民生建設相統一的相關機制建議，建立項目準入的門檻要求和評價機制，全面提升三亞的旅游服務水平。
　　
　　 (三)進一步強調了城鄉統籌發展和完善未來發展的空間布局結構
　　
　　黨的十七大對小康社會提出了更高的要求，省委也要求三亞在全省領先消除城鄉二元結構、率先實現全面建設小康社會，并把三亞作為全省城鄉一體化建設的試點，這是省委、省政府賦予三亞的歷史使命。新總規編制過程中，城鄉統籌發展的思想一直貫穿始終，明確了三亞市域范圍內未來發展的空間布局結構。
　　
　　首先，采用了城鄉統籌規劃和城市總體規劃合一的技術方法，確定的規劃區范圍為三亞全市域范圍。將國際性熱帶海濱風景旅游城市的目標定位向鄉村腹地和山區延伸，通過高端戰略合理認識、保護、整合、利用全域優良資源。
　　
　　其次，將城鄉統籌戰略具體落實于城鄉空間，提出了“山海相連，指狀生長”的市域空間結構，改變傳統濱海一層皮的發展模式，濱海地區和內陸腹地兼顧，全面推動濱海與腹地在高端目標下互動、均衡有序地發展。
　　
　　第三，對鄉村和農場地區發展建設布點等進行了深入研究和統籌考慮。分別提出農村拆并和農場地區發展建設的不同類型，大力提升鄉村腹地和農場地區的產業水平，不斷推進和完善城鄉公共設施均等化建設。
　　
　　 (四)進一步提升了城市未來發展的人文要素水平
　　
　　文化是旅游的靈魂。規劃對三亞本土文化旅游資源進行了深入分析，強調文化回歸，強化本土文化的復興和合理利用，特別是深入挖掘民俗文化資源，做深做厚三亞旅游。如：崖城片區發展要體現歷史文化、民俗文化、紅色文化;大天涯旅游區要體現鄉村文化和民俗風情特色;檳榔河旅游區強調鄉村文化和黎家風情特色;落筆洞地區發展要強調歷史文化特色;山區腹地的發展要突出生態理念和民俗風情特色等。通過一系列具有文化特色內涵的項目來挖掘、展示三亞多元文化特色，大力提升城鄉發展的人文要素水平。
　　
　　 (五)進一步突出了城市功能的完善
　　
　　基于三亞的高端定位和目標，規劃結合國際案例的研究，提出仍需大力完善和補充若干核心功能設施。
　　
　　規劃強調應體現三亞作為旅游城市的特色，統籌考慮本地常住居民與游客等外來人口需求。鼓勵結合旅游將城市的商業、文娛、體育等重大公共設施建設成為具有特色和吸引力的旅游目的地。公共設施的建設，均強調重大項目的帶動作用。規劃結合三亞灣城市活力中心、河西三亞灣旅游服務中心(“陽光海岸”地區)、月川城市服務中心、抱坡嶺城市行政中心等城市中心和重點地區，規劃和落實一系列重大的旅游類和公共設施類項目，有望形成一批具有熱帶海濱風景旅游城市特色的標志性景觀場所和地區。
　　
　　規劃還以社會民生為出發點。提出民生為本，大力推動和落實各類保障性住房建設;新區建設與舊區更新相結合，繼續推動舊城更新及城中村改造;完善配套設施，提高人居環境質量，大力進行公共服務設施補充完善等。
　　
　　 (六)規劃進一步強化了生態環境保護要求
　　
　　優良的生態環境是三亞發展的“生命線”。規劃提出空間管制分區原則及要求。對山區、濱海地區、廊道地區、標志性景觀地區等的保護與發展提出具體管控要求，特別強調對于山海相連的生態廊道須嚴格保護，強調對于重要敏感的海濱、山體、水系須嚴格控制。
　　
　　本次規劃特別強調了與資源環境有關的一類指標，如森林覆蓋率、人均公共綠地面積、城鎮生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率等。同時，本次規劃提出的城鄉項目準入的門檻要求和評價機制中，對于生態本底和重大公共性資源的保護和管控也是重要的一環。
　　
　　 二、規劃的依據與實踐基礎
　　
　　 (一)三亞城鄉統籌發展戰略研究與行業規劃
　　
　　為了科學規劃和建設好三亞，三亞邀請中國農科院和清華大學等高校和科研院所專家組成聯合課題組，開展了《海南·三亞統籌城鄉全面建設小康社會發展戰略》課題研究。課題組形成1份綜合報告和17份專題報告，并于2008年3月通過省科技廳組織的專家評審。
　　
　　依課題成果，三亞形成了《統籌城鄉全面建設小康社會的若干意見》，提出了未來發展的“作戰圖”，即一個總體思路、兩大發展戰略、三大品牌、四大特色、五大環境、六大任務、七大統籌、八大骨干工程。還以課題成果為模本，開展了產業發展規劃(包括現代農業、創新創意、旅游業、商貿業和文化產業等5個具體產業規劃)、土地利用規劃、基礎設施建設規劃、人口發展規劃、新農村建設規劃、海洋規劃和重點民生項目等專項規劃。這些都為新總規的編制提供了重要的前提和依據。
　　
　　 (二)88、99及06版規劃的實施
　　
　　三亞先后編制并批準實施過三版城市總體規劃，分別是88版、99版總體規劃及06版總體規劃重大調整。每一版規劃都見證了城市發展的一個重要時期，反映了城市在當時的背景下對發展方向上的探索和追求，在三亞的城市建設與發展中發揮了重要的指導作用，同時也為本次總規修編工作打下了堅實的基礎。
　　
　　 88版總規編制時，三亞經濟規模很小，城市基礎設施非常薄弱。該版規劃在國內領先提出的旅游城市發展定位具有相當的前瞻性。總規整體考慮并確定了三亞濱海地區的空間骨架和重大設施布點，為城市長遠發展打下了基礎。總規直接指導了整個城市基礎框架的建立，并初步形成延續至今的城市空間結構及基礎設施骨架。三亞先后完成了鳳凰國際機場、東線高速、南山電廠、赤田水庫等重大基礎設施建設，以及主城區的14路7橋工程，市內交通狀況、供電、供水和電信設施的建設基本滿足了城市建設和發展的需要。
　　
　　 99版總規編制之時，房地產泡沫經濟給城市建設造成廣泛的負面影響。總規提出了“盤活存量、綠化美化、完善基礎設施”的基本思想，主要任務是消除泡沫經濟帶來的影響，解決泡沫經濟破滅后出現的景觀衰敗、吸引力不足等問題。因此，規劃采取收縮為主的路線，用“減法”重點對空間布局結構和用地進行了調整，采取了包括控制潛在可開發的土地資源、控制新區開發、整治爛尾樓和城市環境等一系列措施。總規提出國際專業化旅游城市的發展定位沿用至今，使三亞在整個國家范圍內參與城市職能分工。總規批準實施后，通過一系列整治建設，完成了全市總計120宗、報建總建筑面積122萬平方米的“半拉子”工程處置工作，增加了城市吸引力，為改善城市發展環境，迎接下一個快速發展周期打下了良好基礎。
　　
　　 2006年，面對新的發展形勢，特別是為了全面落實省委、省政府啟動海棠灣的戰略決策，三亞進行了99版總規重大調整的編制工作。該版規劃在堅持99版總規定位共識不變的基礎上，啟動了海棠灣“國家海岸”、創意新城開發等重大項目，并對三亞重大基礎設施進行了一系列調整，如火車客運站和長途汽車站選址、繞城高速、東西環鐵路、國際客運港、鳳凰機場三期擴建等。尤其是“國家海岸”旅游度假區是三亞新區發展的重中之重，也是未來三亞新一輪發展的引擎。該版總規重大調整批準實施后，三亞進入一個新的快速發展時期，城市經濟總量和財政收入都實現了跨越式的增長。
　　
　　在歷版總規中，三亞始終堅持了3條脈絡：一是20年城市性質和定位如一。在歷版規劃中，旅游的主導地位不斷被強化。從“重點發展旅游”升級到建設專業化的“國際熱帶海濱風景旅游城市”，城市性質定位始終將旅游放在首位，城市定位逐漸拋卻雜念，愈發清晰、專一和專業。二是20年城市空間骨架結構不變。從88版總規確定的沿濱海地區獨立組團、帶狀多點式布局結構發展至今，三亞市沿濱海地區的帶狀組團結構以及與之適應的路網系統、空間形態逐漸形成，同時各海灣、各片區的基本特征也初步形成。三是20年對三亞特色的認識不斷深入，技術方法不斷進步，城市在定位指導下的旅游城市特色營造、重大項目建設碩果豐富。
　　
　　此外，作為旅游城市的設施和項目，也在不斷地完善和加強，初步形成了三亞作為旅游城市的品牌效應。這些寶貴的歷史經驗，對于今天我們編制新版總規工作，提供了豐富的實踐基礎。
　　
　　 (三)國際旅游島建設的新要求
　　
　　去年底，國務院批準《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，確定海南國際旅游島的六大定位分別是：旅游業改革創新的試驗區、世界一流的海島休閑度假旅游目的地、全國生態文明建設示范區、國際經濟合作和文化交流的重要平臺、南海資源開發和服務基地、國家熱帶現代農業基地。這些定位與三亞的資源環境特點高度匹配，因此爭當國際旅游島建設的排頭兵，這是三亞的責任，也是三亞的機遇。
　　
　　在探索國際旅游城市發展之路中，繼續開拓創新，強化其南部中心城市的職能，以三亞的旅游品牌帶動周邊區域發展，形成山海聯動的區域旅游體系，將有力地支撐海南國際旅游島發展建設。
　　
　　 (四)“十一五”三亞發展的實踐
　　
　　 2006年以來，三亞堅持以科學發展觀統攬全局，積極推動六大調研成果轉化為生產力，主要發展指標均保持較高增長態勢。2006年到2009年，全市生產總值從102億元增長到173億元，年均增長17.8%;地方財政一般預算收入由9.7億元增長到31.5億元，年均增長44.1%;接待過夜游客人數從454.9萬人次提高到669.05萬人次，旅游收入突破百億元大關;三次產業結構從28.8：23.3：47.9調整優化為15.9：22.2：61.9，鳳凰機場旅客吞吐量達到800萬人次，進入全國20大航空港之列。
　　
　　 三、切實提高依法守規意識
　　
　　三分規劃、七分管理，好的城鄉規劃關鍵在于實施。三亞長期以來一直高度重視城鄉規劃的科學實施。
　　
　　一是強化各級領導干部城鄉規劃理論及法律素養。《城鄉規劃法》頒布實施后，市委、市政府召開全市副處以上干部會議集體學習，省政府2009年36號文下發后，市規委會專題召開會議貫徹傳達。
　　
　　二是建立完整的城鄉規劃管理機構。2006年，三亞在全省率先成立了市城鄉規劃委員會，同年在全省第一個設立了鄉鎮規劃建設所。通過管理機構向基層延伸，實現了日常規劃管理全覆蓋。對于重大規劃任務，市里還會專門成立工作領導小組和各部門協作工作組等臨時性組織、協調機構。
　　
　　三是建章立制嚴格管理。建立了一套完整的工作機制和嚴密的管理規章，將城鄉規劃管理納入法制化軌道。在審批程序方面，制定了《三亞市城鄉規劃委員會工作規程》，建立了“規劃局-市規委會-市政府”的三級審議審批體制。規劃實施審批過程中，嚴格履行法定的專家評審、征求公眾意見和公告程序，同時通過批前公示、批后公布、現場公示、專題聽證等多種形式不斷完善政務公開與公眾參與制度。在管理規定及技術規范方面，制定了包括《三亞市山邊河邊海邊景觀控制管理規定》、《中共三亞市委、三亞市人民政府關于改善投資環境的決定》等多個地方性法規的擬定工作。
　　
　　 (作者系海南省委常委、三亞市委書記)