專家評海南四大旅游法規(guī)：對頑疾下藥正當其時

來源：     作者：林可婷    2011-03-11

　　法律界專家點評我省四大旅游法規(guī)——

　　針對頑疾下藥 制定正當其時

　　本報記者 周元

　　針對我省2月1日實施的《海南經濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經濟特區(qū)導游人員管理規(guī)定》、《海南省旅游景區(qū)景點管理規(guī)定》、《海南經濟特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》，我省法律界專家普遍認為，在建設國際旅游島大背景下，制定這四項旅游法規(guī)正當其時，而且這四項法規(guī)相互關聯(lián)，形成了一個有機整體，在內容上突出了海南特色和創(chuàng)新，有的放矢。

　　《海南經濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》：

　　管理和扶持并重

　　解決“零負團費”頑疾

　　海南大學法學院副教授、碩士生導師張衛(wèi)表示，自國務院2009年頒布新的《旅行社條例》以來，本規(guī)定是全國第一個針對旅行社管理的地方性立法。

　　“《旅行社條例》屬于全國旅行社管理的上位法，相對較宏觀、抽象。因此，必須有更具體的細則加以配套，否則上位法中某些規(guī)定難以落實。”張衛(wèi)說，在建設國際旅游島的大背景下，結合《旅行社條例》精神，總結海南過去的成功經驗，制定實施本規(guī)定正當其時。

　　張衛(wèi)認為，從立法指導思想來看，本規(guī)定體現(xiàn)了管理和扶持并重的特點。

　　“在以前的管理規(guī)定中，幾乎都是針對旅行社的監(jiān)管、義務、法律責任等，幾乎沒有旅行社的權利條款，更沒有鼓勵和扶持旅行社做大、做強的具體規(guī)定。”張衛(wèi)說。

　　本規(guī)定首次明確規(guī)定了旅行社享有的權利。如“省和市、縣、自治縣人民政府應當安排專項資金，對促進旅游業(yè)發(fā)展做出顯著貢獻的旅行社給予表彰和獎勵。”

　　同時，張衛(wèi)認為，本規(guī)定還體現(xiàn)了“開放”的特色。如鼓勵境內外投資者在本經濟特區(qū)投資設立旅行社，支持境內外大型旅行社在本經濟特區(qū)設立分支機構、子公司。外省市旅行社可以組織當?shù)芈糜螆F隊直接到本經濟特區(qū)進行旅游活動等，這些都是國家《旅行社條例》中沒有的。

　　“本規(guī)定對違規(guī)行為的處罰力度也加大了。”張衛(wèi)說，對旅行社以低于旅游成本的報價招徠旅游者的，情節(jié)嚴重的除罰款、吊銷旅行社業(yè)務經營許可證外，省人大常委會利用特區(qū)立法權，增加了“吊銷營業(yè)執(zhí)照”一項，加大了對“零負團費”違規(guī)行為的震懾力度。

　　《海南省旅游景區(qū)景點管理規(guī)定》：

　　開發(fā)景區(qū)規(guī)劃先行

　　建立旅游資源檔案

　　海南師范大學政法學院副院長、法律系主任馮春萍說，本規(guī)定是海南建省以來制定的第一部針對海南省旅游景區(qū)景點的地方性法規(guī)。我省也因此成為全國第一個對景區(qū)景點的管理以地方性法規(guī)的方式確立下來的省份。

　　“目前，國內諸多旅游景區(qū)管理不規(guī)范，導致經營者和游客矛盾日益激化，在此背景下，把旅游景區(qū)景點管理納入法制化、規(guī)范化的軌道，依法保護、依法經營、依法管理，制定本規(guī)定是非常必要和及時的。”馮春萍說。

　　馮春萍認為，本規(guī)定的最大特色之一就是體現(xiàn)了規(guī)劃先行，避免了今后低水平重復建設景點，甚至為了經濟利益以低俗文化招攬游客。

　　馮春萍說，為了有效保護、利用和科學開發(fā)旅游資源，本規(guī)定還要求省旅游行政主管部門應當會同相關部門，對本省行政區(qū)域內的旅游資源進行普查、分類和評價，建立旅游資源檔案。

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　　《海南經濟特區(qū)導游人員管理規(guī)定》：

　　杜絕導游變“導購”

　　傭金不得以現(xiàn)金方式給付

　　海南大學旅游學院副教授張琳主要從事旅游法規(guī)方面的研究，她認為，本規(guī)定有不少亮點。首先是與新的《海南經濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》配套制定，在內容上更加貼近、接軌。此外，首次對旅游景點景區(qū)的導游作了規(guī)范;第三是首次提出了“由旅游行政管理部門組織的導游人員培訓不得收費，所需經費列入財政預算。”同時，本規(guī)定還首次明確提出，旅游行政管理部門應當建立導游信用檔案，向公眾提供查詢服務，并依法向社會公布。

　　“目前，老百姓對導游反映最突出的就是導游變導購，擅自變更旅游服務項目，增加購物點和消費項目。而這些購物點的商品往往質低價高。”張琳說。

　　她認為，產生這一現(xiàn)象的根本原因是“填坑團”，也就是“零負團費”現(xiàn)象仍然存在。導游以通過增加購物和消費的形式，收取旅游經營者的高額現(xiàn)金回扣，補上低價接團的“坑”。

　　對此，本規(guī)定明確要求導游人員應當嚴格按照旅行社確定的接待計劃安排旅游者的旅行、游覽活動，不得擅自增加、減少、變更旅游服務項目、旅游合同行程安排或者中止導游活動。“旅游經營者通過旅行社，以銀行結算的方式支付傭金給導游，這是合法收入，也容易監(jiān)管。但目前旅游經營者往往直接以現(xiàn)金方式高額支付給導游，這就變成了‘回扣’，羊毛出在羊身上，這筆灰色收入最終轉嫁到旅游者身上。所以有必要對傭金的支付方式進行規(guī)范。”張琳說。

　　《海南經濟特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》：

　　區(qū)別對待實行政府指導價

　　及時發(fā)布價格信息

　　對大部分人來說，旅游價格是很敏感的一個因素。“天價房”、“天價海鮮”曾嚇跑了不少旅游者，而參加低價的旅游團，也容易有旅游消費“挨宰”的風險。

　　“本規(guī)定的制定實施非常有必要。既加大了政府對旅游價格的調節(jié)力度，也增加了價格透明度，引導旅游經營者合理定價和消費者理性消費。”海南大學旅游學院副教授張琳說。

　　本規(guī)定指出，旅游價格實行政府指導價和市場調節(jié)價兩種價格管理形式。依托國家自然資源、文化資源興建的旅游景區(qū)景點門票，實行政府指導價;非依托國家自然資源和文化資源并由商業(yè)性投資興建經營的旅游景區(qū)景點門票，實行市場調節(jié)價。

　　旅游經營者的活動是市場行為，應該由市場調控，采取政府指導價有什么好處呢?

　　張琳認為，市場調控有時帶有一定的盲目性和滯后性，比如有的酒店把價格定得很高，有的人甚至提前囤積客房，但實際這個價格偏離太多，不被接受，最終經營者自己也受到損失。在特殊時間或對特殊領域實行價格政府指導價，既有利于穩(wěn)定旅游市場環(huán)境，維護游客權益，也有利于降低旅游經營者風險。

　　本規(guī)定還明確要求，縣級以上人民政府價格主管部門應當加強旅游價格監(jiān)測分析，每月定期發(fā)布相關旅游價格信息，引導旅游經營者合理定價和消費者理性消費，調控旅游價格水平，保持全省旅游價格總水平的基本穩(wěn)定。

　　“政府加大旅游價格信息公布力度，有利于引導游客不參加低于成本價的旅游團，從而逐漸減少‘填坑團’的市場。”張琳說。 (本報海口3月10日訊)