構建國際旅游島法規架構 旅游業優先

來源：     作者：陳曼莉    2011-03-11

　　編者按：在昨天舉行的十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上，全國人大常委會委員長吳邦國莊嚴宣布：中國特色社會主義法律體系已經形成。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　海南建省辦經濟特區23年來，省人大常委會充分運用地方立法權和全國人大授予的經濟特區立法權，共審議通過或批準地方性法規、經濟特區法規和法規性決議382件次。其中，現行有效的地方性法規和法規性決定決議220件。這些法規涵蓋了我省政治、經濟、文化和社會生活的各個方面，為海南改革開放、實現經濟又好又快發展提供了法制保障，為國家立法提供了有益借鑒，為確保中國特色社會主義法律體系如期形成作出了應有貢獻。

　　海南國際旅游島建設上升為國家戰略以來，根據省委有關部署，省人大常委會積極編制實施《海南國際旅游島建設發展專項立法計劃》，立足本省實際，加大立法創新力度，推動和保障海南國際旅游島建設發展戰略順利實施，在全國地方立法中彰顯了鮮明的海南特色。

　　建設海南國際旅游島，離不開強有力的法制保障。

　　按照省委的要求，為了把國際旅游島建設發展全面納入法制軌道，使之健康順利進行，2010年以來，省人大常委會把構建與海南國際旅游島建設發展相適應的法規架構作為首要工作任務。

　　去年9月，在省委主要領導的關心和具體指導下，省人大常委會編制了《海南國際旅游島建設發展專項立法計劃》，描繪了國際旅游島法規架構的藍圖。隨后，省人大常委會按照該專項立法計劃加緊實施，取得了構建國際旅游島法規架構的良好開局。

　　圍繞大局 確定56個立法項目

　　單絲不成線，獨木不成林。

　　國際旅游島建設內容的廣泛性以及旅游業與其他產業的關聯性，決定了必須全方位推進各個領域的建設。因此，在立法中既要注重解決各產業發展中的問題;又要注意把握經濟發展與生態環境、社會人文環境、投資環境建設的內在要求，以及各產業之間的相互關聯，力求全面、系統地滿足國際旅游島建設對法制建設的需求。

　　2010年，省人大常委會組織力量，對國際旅游島建設發展專項立法計劃進行系統研究，同時通過媒體向社會公開征集立法項目。在該專項立法計劃制定過程中，省人大常委會多次征求相關部門意見，先后七易其稿，經省委批準，最終制定出《海南國際旅游島建設發展專項立法計劃》，包含56個立法項目。

　　在如此龐大的法規架構中，這56個立法項目又是如何選擇確定的，涵蓋了哪些方面?

　　省人大常委會副主任畢志強介紹說，在確定立法項目時主要從以下幾方面把握，一是堅持圍繞大局、服務發展的原則，以立法推動和保障國際旅游島建設發展戰略的實施;二是堅持立法為民原則，著力改善民生;三是堅持突出重點、急用先立原則，處理好急需與可能的關系;四是堅持立、改、廢相結合，把法規修改放在制定法規同等位置;五是注意與省四屆人大常委會五年立法規劃相銜接，保持工作的連續性。

　　從內容上說，列入立法計劃的項目分為綜合、產業發展、民生保障、環境建設四大類，涉及六個方面。

　　推動旅游業與相關產業發展的立法。包括文化產業促進條例、會展經濟促進條例、熱帶農業發展條例、促進現代服務業發展若干規定、促進高新技術產業發展若干規定、郵輪游艇產業發展促進條例、高爾夫產業發展條例、物流業促進條例、森林生態旅游管理規定等。

　　規范旅游市場主體，維護旅游市場秩序的立法。包括文化市場管理條例(修改)、旅游景點景區管理規定、餐飲業監督管理條例、旅游者權益保護規定、旅游價格管理規定、旅行社管理規定、導游管理規定、酒店管理規定、旅游車管理規定等。

　　注重資源的開發利用與保護的立法。包括土地管理條例(修改)、海洋資源開發管理條例、海岸帶開發利用與保護條例、少數民族文化保護與開發條例、無居民島嶼旅游開發與管理規定等。

　　注重生態建設和環境保護的立法。包括生態補償條例、飲用水水源保護區規定、城市市容與環境衛生管理條例、天然林保護規定、海洋特別保護區管理條例、珍稀樹種與名木古樹管理規定等。

　　注重改善民生，實現基本公共服務均等化的立法。包括農藥管理若干規定(修改)、被征地農民社會保障條例、保障性住房開發建設規定、政府投資項目審計監督規定、住宅區物業管理條例(修改)、無規定動物疫病區條例(修改)等。

　　注重投資保護，維護企業合法權益的立法。包括企業權益保護條例、電信設施建設與保護條例、電力保護條例等。

　　“該專項立法計劃具有預見性、指導性和滾動性，擬用6年左右時間完成。在實施過程中，省人大常委會可以根據實際情況作適當調整。未列入該計劃的項目，如在國際旅游島建設發展過程中確有需要且條件成熟的，也可以適時安排審議。”畢志強說。

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　　國際旅游島建設發展有了“基本法”

　　凡事預則立，不預則廢。

　　未來10年，海南國際旅游島建設的指導原則是什么?發展目標、空間布局、主要任務和相關政策又是什么?作為《海南國際旅游島建設發展專項立法計劃》的重頭戲之一，今年出臺并實施的《海南國際旅游島建設發展條例》對這些問題給予了明確規定。

　　據介紹，《海南國際旅游島建設發展條例》將國務院、省委有關國際旅游島建設發展的總體部署以法規的形式固定下來，從而將國際旅游島建設納入法制軌道。

　　畢志強表示，該條例圍繞海南國際旅游島六大戰略定位，結合海南國際旅游島建設發展的內在要求，對建設發展的基本原則、規劃編制與實施、生態建設、產業發展、社會建設和保障措施等方面進行整體把握，突出原則性、導向性與可操作性相結合，有針對性地規范和解決海南國際旅游島建設發展中的主要問題，同時又為各方面的實踐探索留下空間。

　　除了明確海南國際旅游島建設發展的基本原則和政策措施外，該條例還明確了相關機構在國際旅游島建設發展中的職責;規定堅持先規劃后建設基本原則，明確規劃編制審批程序，建立規劃實施定期評估機制;加強對規劃執行的檢查監督，查處違反規劃的行為;對信貸扶持、用地保障、落地簽證和免簽證等政策予以法規化，并明確規定對推進海南國際旅游島建設發展工作實行目標管理責任制和問責制。

　　“這個條例，在海南國際旅游島建設中將起到‘基本法’的作用。”畢志強形象地比喻說。

　　畢志強表示，《海南國際旅游島建設發展條例》與去年制定實施的省人大常委會關于貫徹實施《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》的決議，從總體上將海南國際旅游島建設發展納入了法制軌道。

　　突出重點 優先抓好旅游業立法

　　挽弓當挽強，用箭當用長。

　　旅游業在國際旅游島建設發展中首當其沖。為解決我省旅游業長期在一定程度和范圍內存在的惡性低價競爭、“旺丁不旺財”、旅游經營行為不規范和管理部門責任不落實等問題，引導和保障這個龍頭產業的健康發展，省人大常委會將制定旅游業相關法規擺在實施《海南國際旅游島建設發展專項立法計劃》的優先位置來抓。

　　在深入調研、科學論證的基礎上，《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》、《海南省旅游景區景點管理規定》、《海南經濟特區旅游價格管理規定》今年1月出臺，并于2月1日開始實施。

　　畢志強說，這4項旅游業法規中，有3項運用了經濟特區立法權，以創新和完善旅游市場的管理體制、加大規范旅游經營行為和管理行為的力度。

　　“許多規定在原《旅游條例》的基礎上進一步明確和細化，可操作性大大增強。這些法規的貫徹實施，將帶來我省旅游業面貌的根本改觀。對于保障旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業又好又快發展具有重大意義。”畢志強說。

　　畢志強強調，著眼于解決目前我省旅游業存在的主要問題，如旅游從業主體經營不規范、旅游服務質量不穩定、旅游者權益保護難等問題，這4項旅游業法規主要從兩方面予以規范，一是規范旅游從業主體的行為，二是規范政府的管理行為，加大監管力度。在這兩個指導原則下，各法規都多層次、多側面地制定了可操作性強、便于管理的行為規范。

　　盡管這4項旅游法規實施時間不長，但其作用已初步顯現。今年春節黃金周，我省游客接待量創歷史新高，旅游市場規范有序，酒店房價平穩、海鮮排檔零投訴，游客滿意度明顯提升，旅游業發展勢頭良好。

　　據了解，從全國范圍內看，我省專就各個旅游從業主體進行立法規劃，是一項創舉。省人大常委會利用單項立法可操作性較強的優勢，對旅游從業主體和政府相關部門的經營和管理行為制定了更加周詳和系統的行為規范，便于旅游從業主體遵循，也便于政府部門監督管理、落實責任。

　　好戲，才剛剛開始。

　　除了省人大常委會關于貫徹實施《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》的決議、《海南國際旅游島建設發展條例》，以及以上4項旅游法規外，目前我省還制定實施了《住宅區物業管理條例(修改)》、《農藥管理若干規定》、《企業權益保護條例》。

　　今年，我省還將按照專項立法計劃，加緊制定旅游車管理規定、餐飲業監督管理規定、酒店管理規定等旅游相關產業的管理條例，以及改善民生、注重資源開發利用與保護等方面的法規。

　　今后，旅游者在海南的吃、住、行、游、購、娛等方方面面的權益都將有明確的法規來保障，而對于海南百姓來說，不斷完善的法規架構也將推動和保障海南國際旅游島建設各項事業健康可持續發展，最終使全省人民共享發展成果。