旅游開發不能拋開當地百姓 海南探索富民政策

來源：     作者：王吉拉    2009-02-18

　　富麗堂皇的酒店和門外幾米處破敗骯臟的街道，財大氣粗的開發商和被城市化裹脅、不知所措的原住民，這種強烈的對比，在中國的許多風景名勝區都不難見到。海南的旅游資源得天獨厚，但社會經濟基礎薄弱，這種反差更是每一個到海南的游客多少都曾感受到的。

　　2008年10月，全國政協副主席孫家正率領15部委官員赴瓊調研考察海南國際旅游島建設，明確提出：“建設海南國際旅游島根本目的是‘造福全島人民，澤被子孫’”。轟轟烈烈的國際旅游島建設已經拉開帷幕，但在由海南省旅游局牽頭制定的國際旅游島總規劃中，相關的論述卻非常籠統，只是泛泛地說“提高海南城鄉人民生活水平”。

　　春節長假剛過，盡管有金融危機的影響，游客仍為當地帶來17.33億元的旅游收入。旅游的“天堂島”，如何成為島民的“幸福島”？這背后的深層問題，仍然是政府主導的經濟規劃，無論是旅游業還是其他產業，怎樣真正以民生為取向。

　　天涯海角之怨

　　旅游開發拋開當地百姓，帶來的陣痛其實海南一直在承受。

　　眾所周知，三亞最知名的景區是天涯海角，然而，只要一提起天涯海角風景區，三亞天涯鎮的村民甚至政府官員都絲毫不想隱瞞他們的不滿：為何祖輩留下的自然風光，自己不能得利，卻讓開發商圈起來收錢？天涯海角風景區每年有數億的旅游收入，為何他們卻只能靠叫賣水果和工藝品賺點小錢？

　　“于是，當看到豪華的旅游大巴載著衣著光鮮的游客到來時，有的村民流露出的不是‘有朋自遠方來’的喜悅，而是狠‘宰’一刀的沖動。”當地媒體這樣總結。

　　2007年2月25日，四川游客徐翀一家5口在天涯海角景區游玩時，“身邊一直跟著好幾個兜售什么貝殼、珍珠項鏈的小商販。這群小商販基本上都是一些中年婦女和小女孩”，徐家因為與商販們發生口角，徐家老小被10幾個商販群毆。離開海南后，氣急敗壞的徐翀以“憤怒的老驢”為名在網上發表了《如此讓人惡心的三亞》一帖，網民群情激憤，引起了巨大反響。

　　為挽救聲譽，亡羊補牢，三亞市委書記江澤林親自指揮了一場整治風暴，在市委成立秩序整頓領導小組，調整天涯海角分公司的領導班子，嚴厲處理責任人，投入80萬元安裝21個電子眼對景區旅游秩序進行全面監控，禁止商販進入風景區進行貼身售賣，那些叫賣工藝品的婦女商販被統一安排在景區出口的休閑購物商場設攤叫賣。

　　這個休閑購物商場于2007年5月開張，位于游客從景區出口到停車場必經的通道上。一路出來，先是一些工藝品、藝術品和茶葉等專賣店，然后是一個紀念品和土特產超市，再出來是一個集貿市場式的個體經營戶區，那些婦女商販就被安排在這個區域做生意。三亞市旅游局副局長周春華介紹說，這是政府為百姓謀生計，特意而為。

　　這些婦女商販主要來自附近村莊的回民、黎民，基本上沒有土地，原來打漁為生，現在則打工或做生意，有些窮得連房子都沒有。有些家庭一家老小的生計就靠家中婦女在景區售賣工藝品維持。被驅趕出來以前，她們在風景區貼身售賣，一個月基本上能賺1000多元。

　　現在，風景區里沒有擾民現象了，但商販們的日子卻難熬了。“生活上很難過，過一天都不容易。”一名女商販告訴記者，“現在一天能賺二三十元就不錯了，嘴巴干都舍不得買一瓶水喝。”由于人多攤位少，一個一米長的攤鋪少則2個人合租，多則8個人合租，大家輪流賣幾天，剩下時間歇業在家，很多人的家境深受影響。

　　商場剛開張時，由于里面的專賣店和超市不賣工藝品，商販們的生意還行，每天還能盈利100來元，后來里頭也開始賣工藝品，個體戶的生意馬上蕭條。再加上商鋪在位置上本來就處于劣勢，個體戶輸給了里面的專賣店和超市。無奈，商販們拒絕繳納每月300元的租金，“一個人就來賣幾天，怎么交租？”她們的抵制心理很強。民窮則怨。如果不解決強勢的專賣店和超市與個體商販同質競爭的問題，這些個體商販只會一邊慘淡經營，一邊累積怨氣。

　　“香農”的智慧

　　與天涯海角景區相鄰的是南山景區，這是一個國家5A級風景區，年接待游客200萬人次，年營業額近3億元人民幣。然而記者驅車從三亞市區前往南山采訪，汽車一出高速路口，就看到路邊有很多賣香的攤點，有的就是插個遮陽傘放一張凳子排著一柱柱大香，有的造個鐵皮屋售賣，有的造個磚瓦房，最高級的是混凝土平房，一路擺賣到南山景區門口附近，幾公里長。賣香的人都是周邊農民。

　　見到南山景區總裁張暉，記者問及南山景區與農民的利益共創機制，張暉的聲音一下子高了許多分貝，主動談起“香農”問題，他說“這是一種不和諧的景象”。幾年前，三亞曾經開展過一場轟轟烈烈的圍剿戰役，打擊“香農游擊隊”，時任三亞市委書記的于迅下令，如摘不掉這些“香攤香房”就摘當地鎮政府官員的烏紗帽，結果鎮政府官員、鎮派出所警察齊出動，驅趕“香農”，搗毀“香攤香房”。

　　“孩子賣香被警察搶走，哭著回來，我們蓋的鐵皮屋、房子都被砸爛，嘴巴軟的人抓去一天就回來了，嘴巴硬的人被拘留了15天。你來晚了，看不到這一切。”一位“香農”向記者描述。后來，于迅離開三亞到省里任職，當地鎮政府官員烏紗帽沒了危險，圍剿也就沒了，“香農游擊隊”又出現了，慢慢就形成了一支延綿幾公里的“正規軍”。

　　張暉向記者坦言：“農民沒有錢，生活過不去。”三亞市旅游局副局長周春華亦說，周邊農民看到南山經營那么好，他們也想分享一點利益，分享南山發展帶來的好處。記者問一位40多歲的黎族“香農”婦女怎么想到賣香，她說首先擺賣礦泉水，但賣得不好，后來發現游客喜歡給海山觀音燒香，南山寺里面卻賣得很貴，“一炷幾百元，但成本只有幾十元，我們在外面賣一炷香賺10塊錢也好，賺幾塊錢撈到一斤白菜的錢，我們也賣。”

　　起初，生意好的時候“香農”一天賺100元，就是現在生意差一個月也有幾百元收入，基本生活解決了。“一斤白菜現在賣三四塊錢，老百姓活路難啊！”這位“香農”告訴記者，當初政府抓“香農”，“停了幾個月，飯都沒得吃，政府抓不動的，我們要吃飯。”

　　隨著近20年的旅游開發和公路、鐵路等基礎設施建設征地，南山景區周邊的老百姓本就沒有多少土地，當年南山景區及其周邊那些山頭都是老百姓挖野菜吃、摘草藥賣、割草蓄養牛羊謀生的重要資源，開發后老百姓就不能進山了，數百年來的謀生方式在旅游開發的劇變中被割斷，賣香實際上是農民探索新謀生方式的一種努力，這是一種無奈的生存智慧。

　　張暉說，以前開發南山時，這一帶是荒山，并沒有涉及向農民征地以及搬遷的問題，故而企業沒意識到要去想他們的未來。原來，南山開發采取的是“企業+政府”的分成模式，每年政府都能從南山利潤里分到2000多萬元。“政府應該有一定比例用于民生，不要多，只留200萬來給農民分紅，這么多年來就不一樣了嘛。”

　　農民窮，政府也窮，于是，這么多年來竟然沒有一分錢以分紅的形式給到農民手上。

　　吸取這個教訓后，張暉說南山二期開發，將把周邊村莊、小鎮納入共同發展藍圖，在景區大門建一個南山文化小鎮，把攤鋪統一建好，再請“香農”過來當小老板。張暉說這不是自己多么高尚，而是“南山是一個佛教世界，充滿慈悲的地方，你能產生那么多不慈悲、不和諧的東西嗎？你建成天堂，人家就是地獄？”

　　檳榔河模式

　　眼下，張暉正主持開發經營全國第一個5A級鄉村游旅游風景區，計劃投資20億元，地點在距離三亞市中心15分鐘車程的檳榔河。2008年4月9日，胡錦濤總書記曾到這里考察檳榔村社會主義新農村建設成果。此前，這里是三亞一個條件很差的村莊，民居破落不堪，垃圾遍地、污水橫流。2006年起，三亞市政府投入近2400萬元一口氣將檳榔村改造成三亞新農村的示范點，總書記來時，“檳榔河水流清澈，風光秀麗，如同一幅展開的畫卷”。

　　比起南山開發模式，檳榔河模式由“公司+政府”變成了“政府+公司+農民”三合一。具體構想是，政府負責公共基礎設施投入和建設，南山景區輸入管理，成立檳榔河旅業有限公司，聯合農民開發觀光農業、溫泉養生、農家樂和黎族非物質文化遺產游覽區。

　　“搬遷哪戶人家，就讓他們家一步邁進小康生活。”對此，張暉向記者解釋，將建設一個“風情小鎮”作為檳榔河項目的一環，承接游客購物、休閑、吃飯，建筑設計為三層，每戶拆遷戶都獲得一套，其中三樓住宿，一、二層用于經營，戶主可以出租，也可以自主經營。公司要解決70%村民就業，60歲以上老人按城市最低生活保障線發養老金。最具創見也最具魄力的一條是，景區開發30%利潤給農戶分紅。“就像公司獎金一樣，到年底還要有一筆獎金發給他們。”張暉說。

　　雖然擺在記者眼前的只是一個畫餅，但已不同尋常。記者注意到，檳榔河開發領導小組由一位三亞市委副書記、兩位副市長、鳳凰鎮委書記和張暉組成。張暉說，開發檳榔河首先要回答農民如何致富，“不致富，我憑什么跟你玩”；其次得讓政府滿意，“政府要的是建設新農村的一種成果”；其三投資者得有回報，不獲利傻瓜才會干。

　　考驗張暉的是，如何開發經營好，保證有持續不斷的收入來源給農民分紅，“把構想變活，蠻難的”。

　　2008年11月底，記者到檳榔村采訪時，“夢里黎鄉”農家樂已經開業一個多月，生意慘淡，地點就是總書記走訪過的蘇就清家的小院子。規模也還小，只是蘇就清及其他兩戶農民以自家院子入股，本來約定，農戶拿營業收入的20%。不過，一個月下來后，改成公司向農戶租院子，每月租金1300元，合同期5年。

　　為何這么快就更改合同？入股農戶、蘇就清的堂弟蘇振平給記者舉了個例子：公司進一瓶洋酒600元，銷售價是800元，按照原來農戶取營業收入20%的合同，農民所得160元，公司只盈利40元。“我們只是提供場地而已，公司剛起步，養那么多人，我們應該支持公司做大。如果5年后公司發財了，我們有權利修改合同啊。”蘇振平設想得很好。

　　蘇就清家院子里，總書記乘涼的黎家茅草亭現在已經變成游客用餐的地方。就在這個茅草亭里，檳榔河所在的鳳凰鎮黨委書記王裕雄告訴記者，5年后努力做到一年200萬的游客量，如果每人消費100元，那就是2億，6000多人的檳榔村家家戶戶都可以“富甲天下”了。“到時候就是在自己院子擺賣檳榔，都能富裕。”王裕雄說。

　　成立土地信托基金

　　三亞2008年旅游總收入近90億元，但風景區里的富人區、風景區外的窮人區，兩者的差距是那樣突兀。“發展旅游業的目的就是讓兩者的落差更小，走向一元化。”三亞市副市長李柏青對記者說。李柏青是檳榔河開發領導小組成員之一。

　　令人欣慰的是，不只是在三亞，在一些海南市縣執政者心中“均富觀”已經萌芽。博鰲亞洲論壇的舉辦，讓位于瓊海市萬泉河出海口的這個小鎮名揚天下。2009年博鰲機場將開工建設，博鰲二期建設亦在緊鑼密鼓地推進中。瓊海市委書記祝春榮向記者坦承，博鰲一期建設由于上馬匆忙，地方政府時間緊迫，并沒有為拆遷農民和失地農民規劃未來，給點補償款就把他們甩開了，沒有出臺相關的富民政策。不久前去博鰲考察，便有農民求他給一條出路，這說明博鰲一期并沒有真正實現富民效應。

　　吸取一期建設的教訓，博鰲二期除了給拆遷農民提供新住所，還給農民留成地，農民的留成地可以跟政府一起招拍掛，也可以自己招商引資，或以土地入股。另外，未來優先聘用農民。博鰲二期是高端項目，如果有老百姓愿意加盟、租鋪面，政府也會優先考慮。

　　給農民留成地，是一個創新，新到當地百姓一下子都沒完全理解政府的用意。瓊海市區開發區不遠的村子得了100多畝留成地，但他們要蓋房子，變成宅基地，祝春榮聽后著急了，親自跑過去向村民解釋：“等政府把路修到這里，等高端項目開發起來后，根據十七屆三中全會的精神，農村經營性土地完全和國有土地一樣轉讓，能賣大價錢。”

　　而在海口，海南省政協常委、民盟海南省委副主委張克堅想得更為深遠，他曾起草提案《關于海口市羊山地區大開發的建議》給海南“兩會”，其核心建議是羊山地區的開發，國家不參與買地與賣地，采取公司加農民的方式進行，地權始終保持由農民擁有。而海口市政府的答復中，提及“唯有鼓勵農民以地入股，才能解決地權、礦權對立問題”，回應了“民有民享”的社會呼吁。

　　羊山地區占海口市45%的土地面積，近30萬人口，從海口市石山至咸諒一帶，分布有一條北西—南東走向長度17公里、寬約2～4公里、由幾十座死火山構成的火山口群，是中國雷瓊火山世界地質地帶火山口景觀的腹地。張克堅向記者描繪了自己的大膽構想，開發火山景觀旅游，滿足市民周末休閑游樂，同時吸引國內外游客，按每年游客300萬人次、人均消費100元估計，約可形成年產值3億元。

　　如果以大公司向農民租地的模式開發，張克堅以他考察過的一個永興鎮鄉村為例：全村集體所有土地2000余畝，全村30戶人家，就是按原先海口市政府規定的3萬元一畝計算，大公司租地50年，總計6000萬成立一個土地信托基金，信托給一家融資機構，“利率8%肯定有人接”，則每年利息480萬元，分息到戶，每戶16萬元。又收地租又收利息，所有的農民全都能富了。

　　從地租中誕生一個土地信托基金，張克堅希望，旅游開發不僅要給老百姓大財富，還要給百姓建構財富管理機制和生存的長久機制，讓老百姓有分享與監督土地經營收益的權利和可能。(記者陳統奎)